一、公务用餐和公务住宿改革的紧迫性和重大历史意义
中国经济发展突飞猛进，整个社会也随之发生翻天覆地的变化。但同时，也出现了难以根除的社会顽疾，如“三公”难以遏制现象，它不仅使国家财政背上沉重负担，也引起国民的愤怒和敌视，成为历届党和政府党风廉政建设最为关注、最为头疼的大事。从2011年的国家部委公布的“三公”经费数字就足以看出治理“三公”的紧迫性和必要性，它是党风廉政建设的一个迫切的重大课题。
公务用餐接待和公务出差是“三公”的两个重大组成部分，曾经就有文章测算中国全年的公务用酒量，指出全国政府机关饮酒量总和是：每年喝一个“西湖”。因此，我们足以看出其严重性。对于公务用餐接待和公务出差，国家各级党政部门多年来一直研究制定各种政策办法予以规范和治理，但从目前的效果看，成效不容乐观，胡吃乱喝、铺张浪费讲排场、虚报冒领国家资金丑恶现象层出不穷，令人触目惊心！党中央国务院历时多年对“三公”的久治不愈，让不少人感到了上述顽疾是难治绝症，丧失了治理的决心和信心！
中国一直实行“单位报销制”，即从过去至今，单位的公务接待餐饮费用报销、公务出差产生的餐饮和住宿费用报销均由所在单位的领导审签，然后再到核算中心报销（或在单位设立财务报销）。对于这种报销制，我们很清楚它的弊端：只能管制单位的一般干部职工，根本无法管制单位“一把手”的胡乱报销、虚报冒领，对单位“一把手” 的财务监管出现权力真空。对于获得权利的“一把手”官员，可谓是“一人得道，鸡犬升天”，不但自己可以肆意支配、挥霍无度，就连其非从事公务的亲属、朋友的餐饮、打车费都可在自己所掌管的单位报销。
公务用餐和公务住宿改革的紧迫性和重大历史意义在于：
（一）将使国家各级财政承担的公务用餐接待和公务出差费用得到空前的减负。
（二）将使国家公务用餐接待和公务出差住宿在“阳光”下进行，得到人民群众的监督，显著消除民怨，建立清正、廉洁的党政机关、事业单位、社会团体（财政供养性质），促进社会和谐稳定和国家的长治久安。
（三）公职人员将无法超标报销餐饮费用和住宿费用，超标部分将自费。
（四）使得历来不用工资吃饭的官员不得不动用自己的工资。
（五）使得官员的亲属和朋友的餐饮招待费用和住宿费用无法公费报销。
（六）使得干工作不务实、靠酒桌走关系的官场歪风得到有效遏制。
（七）使得干工作不务实、习惯于“跑项目”的官场歪风得到有效遏制。
（八）使得公职人员无法以在餐饮、住宿报销方面虚报、套取国家资金。
（九）使得官员无法打着“出差考察”的名义旅游观光。
（十）更加有力的响应和配合国务院整治“驻京办”、“驻省办”等外驻机构。
二、公务用餐和公务住宿改革
“单位报销制”是将“单位公务用餐接待、公务出差住宿”活动主体与“单位公务用餐接待、公务出差住宿”活动费用报销客体系于一体，消费与支付于一身，这一弊端是产生巨额财政公务开支的根本原因。
因此要针对这一问题进行公务报销制度改革，经深入研究，我们发现“企业报销制”将最大程度地遏制公务用餐和公务出差乱花费现象，建立起清正廉洁的党政机关、事业团体。
“企业报销制”是将“单位公务用餐接待、公务出差住宿”活动的主体与“单位公务用餐接待、公务出差住宿”费用报销的客体进行剥离，实现消费活动主体与支付客体的独立两条线，从而彻底遏制和杜绝消费活动主体单位领导的胡乱报销、虚报冒领、超标准大吃大喝现象。公务用餐、公务出差住宿实行“企业报销制”，是让公务活动在阳光下进行的执政方式体现！
“企业报销制”简要说明：行政单位在饭店、酒店企业用餐、住宿后，饭店、酒店企业凭公务用餐管理系统、公务住宿管理系统记录税票到公务接待管理机构申请报销，经公务接待管理机构审核同意后，向所申请的饭店、酒店企业核发消费资金。
因此，建立的公务接待管理机构实为政府的公务支出费用（餐费、住宿费）监管机构和代理政府财会部门支付消费资金的综合体。实行“企业报销制”后，各级行政单位领导干部只能进行消费活动行为，而不染指支付报销行为。
如何具体实施“企业报销制”？
（一）建立适应现代反腐和治理公务接待、公务出差的机构
建立中、省、市、县四级公务接待管理机构（较大的乡镇也可建立公务接待管机机构），四级机构要是与时俱进的、与现代社会同步发展更新的垂直管理系统，专职于公务用餐和公务出差住宿管理，省、市、县公务接待管理机构不受同级政府领导，不参与同级政府的任何工作任务考核，机构建设经费和办公经费均由上级垂管机构拨付，人事任命调动垂直管理。因为只有在机构建设上实现不受同级政府的约束，各级公务接待管理机构的工作才不会受影响和制约。不实现上述垂管，某些政府中的领导就可能以公务接待管理机构所请示经费“暂时紧张需等待、安排的任务未落实” 等借口变相要求同级公务接待管理机构徇私枉法、变相疏通，甚至凭借行政领导权打击报复，给公务接待管理机构的工作带来相当大的负面影响和制约。
（二）建立公务用餐管理信息系统和公务出差管理信息系统，实行消费“刷卡制”
通过研究我们发现，利用现代信息技术研发监管软件，建立“消费刷卡”的公务用餐管理信息系统和公务住宿管理信息系统，将使借公务之名行领导私人之实、虚报冒领套取国家公务经费、超标准大吃大喝现象得到显著而明显的遏制！
以“公务用餐管理系统”使用流程说明：
注：“公务住宿管理系统”与“公务用餐管理系统”使用流程相同，唯一不同在于“公务住宿管理系统”不进行图像采集。
①中、省、市、县（区）设定所辖区域的消费红线 → ②县（区、或较大的乡镇）公务接待管理机构向驻辖区各级单位部门发放授权消费卡 → ③驻县（区、或较大的乡镇）行政单位持卡到本地辖区消费 → ④县（区、或较大的乡镇）辖区内企业（饭店）对消费卡进行有效验证、录入消费主体单位消费信息、公务用餐图像采集，提交消费信息和图像 → ⑤消费主体单位“一把手”审核 → ⑥县（区、或较大的乡镇）公务接待管理机构审核 → ⑦县（区、或较大的乡镇）辖区内企业（饭店）申请报销，县（区、或较大的乡镇）公务接待管理机构将审核通过的消费记录进行报销 → ⑧县（区、或较大的乡镇）公务接待管理机构将报销的费记录进行网上公示，接受公众监督；对未审核通过的消费记录报告纪检机关，督导消费主体机关自行解决消费经费→ ⑨系统自动测算年度驻县（区）各级行政单位的“消费比”，并自动排序。
各有关流程说明：
流程①：为中、省、市、县公务接待管理机构的权限设置。“公务用餐管理系统”和“公务住宿管理系统”都为省、市、县（以级镇）权限隶属的信息管理系统，上一级用户拥有建立下一级用户和设置下一级户消费红线的权力。县（区）用户拥有制作驻辖区各级行政单位公务餐饮卡、住宿卡功能和建立下一级用户（较大镇或街办）和设置下一级用户（较大镇或街办）消费红线的权力。如中央设定了各省的公务餐饮接待标准（如陕西省90元/人，四川省80元/人），那么各省在设置全省各市的公务餐饮接待标准时（如陕西设置安康市、汉中市），全省各市的公务餐饮接待标准就不能超过中央设定的标准。县级以上用户（中、省、市）为软件系统的上级权限设置端，县（区或乡镇）级用户为最基层的管理级，软件系统的操作终端，进行面向驻辖区各级行政单位的制卡授权、面向企业（饭店、酒店）用户建立、对企业（饭店、酒店）远程上报信息（图象和文字）审核等任务操作。
流程②：为县级公务接待管理机构使用系统制作消费授权卡，并将消费授权卡向驻辖区各级行政单位发放。县级公务接待管理机构使用系统制作的消费授权卡具有两个方面的性质：一是制做出的卡具有消费资格，一旦遗失可向公务接待管理机关报告，注销消费资格，以防止被捡拾者使用；制做出的卡具有最大消费额度（消费权）。
流程③、④：为驻县（区）各级行政单位持卡消费，企业（饭店）录入消费信息和采集图像。驻县（区）各级行政单位持卡到企业（饭店）消费，提前向企业（饭店）告之是公务消费（或饭店提前询问），企业（饭店）登陆公务用餐管理系统建立消费记录，并适时启动该记录的图像采集功能，对公务用餐活动全程录像。用餐完毕使用消费授权卡结账：企业（饭店）根据采取的图像人数向建立的记录输入人数，消费主体单位向企业（饭店）出示消费授权卡进行刷卡，刷卡完毕后保存、向系统提交，供审核使用。结账刷卡时，有效卡才能完成消费记录的保存和提交。消费卡具有的是最大消费额度（即每人多少元，而不是每餐多少元），如某地的消费卡最大消费额度是50元/人，6个人参与了消费，其该餐最大消费额度就为300元，这个数字由企业（饭店）录入的就餐人数与消费卡决定。如消费超出了300元，系统只产生300元的用餐记录，超出的部分由企业（饭店）要求用餐人员支付。如用餐消费没有超出最大消费额度，则产生如实的消费记录。一条消费记录要包括完整的两部分，即文字信息和图像信息，少任何一部分系统都不能生成消费记录。
流程⑤：为驻县（区）各级行政单位“一把手”登录系统审核本单位消费记录。主要审核该消费是否得到单位“一把手”批准，企业（饭店）输入的人数是否与录制进餐人数相吻合。经各级行政单位“一把手”审核同意的消费记录，将其列入供县（区）级公务管理机构审核的消费记录库。经各级行政单位“一把手”审核不同意的消费记录，将其列入“一把手”审核不通过消费记录库，由“一把手”责令单位消费人员到企业自行付费，并将办结情况报县（区）级公务接待管理机构，由县（区）级公务接待管理机构在公务用餐管理系统“一把手”审核不通过消费记录库注销。县（区）级公务接待管理机构要对“一把手”审核不通过消费记录库的消费督查办结。
流程⑥：为县（区）级公务接待管理机构审核经驻县（区）各级行政单位“一把手”审核同意的消费记录，主要审核企业（饭店）输入的用餐人数是否与录像用餐人数相吻合。审核同意的消费记录列入同意报销信息库。审核不同意的列入审核不同意报销信息库。县（区）公务接待管理机构对列入不同意报销信息库的消费记录责令消费单位自行付费，当被责令的单位出具办结材料后，县（区）公务接待管理机构才在不同意报销信息库注销不同意消费记录。
流程⑦：为县（区）辖区企业（饭店）向县（区）公务管理机构申请报销。县（区）辖区企业（饭店）通过登陆系统浏览查询出通过公务接待管理机构审核同意报销的消费记录，然后向县（区）公务接待管理机构申请报销，县（区）公务接待管理机构核实后进行报销。
流程⑧：为县（区）公务接待管理机构向社会公布已报销的公务用餐消费记录，接受社会监督。
流程⑨：为系统自动测算年度驻县（区）各级行政单位的“消费比”，为公费消费处罚提供依据。系统根据驻县（区）各行政单位年度消费资金总额与年度初预算的公费资金额度，计算出各驻县（区）各行政单位的年度“消费比”，并进行排序。在此需要说明的是，不能以某个单位的年度总消费资金额度排序，因为有的单位本来就事务多，公务餐饮、住宿就多，而有的单位公务少、事务少，公务餐饮、住宿自然少，因此按年度总消费资金总额排序，有失公正公平，实行“消费比”排序就比较合理。
一直以来，下级行政单位领导到较远地点的外地上级行政部门办公务，或是上级行政单位到较远地点的外地下级行政单位办公务，所产生的公务接待费用严重超标超额，造成国家公务经费大增，浪费和虚报冒领严重。其中有不少经费是由于没有办法监管各级领导，不少领导假借公务出差之名观光旅游、探亲访友。要消除这种对领导干部监督真空，遏制大量的国家财政被贪腐，那就是巧妙地运用“刷卡制”。对公务出差，实行“申报出差地刷卡”。举例说明：如陕西省南郑县财政局局长要到西安参加陕西省财政厅会议，则南郑县财政局局长则应向陕西省民政厅申请，领取由西安市新城区（陕西省财政厅所驻地的县区）公务管理机构发放给陕西省财政厅的公务用餐卡和公务住宿卡，然后持卡在新城区企业（饭店、宾馆）用餐和住宿，公务办理完毕向财政厅交还公务用餐卡和住宿卡。公务所产生的餐饮、住宿费用由“南郑县财政局局长的出差地县区级财政承担”，即由陕西省财政厅的县区级驻地——新城区财政承担。由于实行了“下级向上级申请”，实现了上级对下级的监督，上级可以针对下级请求的事项，清楚明了地批准下级使用公务用餐卡、公务住宿卡的天数。由于还实行了配套的“惩罚制”（后面再具体讲），上级会严格审下级使用公务用餐卡、公务住宿卡的天数，因此这种公务出差所产生的公费是极少的（相对当前无管制的公务出差花费），同时因为民政厅驻地的县（区）级财政也实行了“企业报销制”自身公费财政开支也少到了极致，因此这种“申报出差地刷卡”不会增加出差地的县（区）财政负担，与“单位报销制”相比，有天壤之别。同时，下级单位到上级单位出差，可以肯定的是上级单位所在地的财政一定比下级单位所在地的财政状况好，让上级所在地财政承担下级单位的出差费用也是一种扶贫。
同理，上级单位要到较远的下级单位出差，可实行“告之出差地刷卡”。举例说明：如陕西省民政厅厅长到陕西省南郑县出差视察工作，可提前通知南郑县民政局，告之其人数、时间等情况，等民政厅人员到达后向其提供南郑县的公务用餐卡、公务住宿卡，供其在南郑县境内公务用餐、公务住宿使用，离开时交还。
在“公务用餐管理系统”和“公务住宿管理系统”架构设计上，应充分考虑防止“系统荷载过大崩溃”问题，因此系统设计上应避免服务器设置在中、省两级公务管理机构，应以县（区）为单位，设置服务器。
（三）建立公务餐饮费用和公务出差费用财政预算托管制
“刷卡制”消费施行后，若执行企业（饭店、宾馆）到具有管辖权的公务接待管理机构申请出具同意报销证明后，持同意报销证明到财务报销单位（财会核算中心、消费活动主体单位财务室）报销，就存在可人为做假证的漏洞。因此，必须建立公费财政预算托管制：驻县（区）各级行政单位的年度预算公费（餐饮、住宿）划拨到所驻县（区）公务接待管理机构，县（区）公务接待管理机构应企业（饭店、宾馆）申请，利用公务用餐或公务出差住宿信息管理系统核实后，对企业（饭店、宾馆）申请予以报销。
（四）建立公费（餐饮、住宿）差额县（区）财政储备金
建立公费（餐饮、住宿）差额县（区）财政储备金，用于少数部门年度公费财政支出不足时（）提取使用，它主要用于解决驻县（区）各级行政单位公费支出超出年初预算问题，超额部分由县（区）财政在年初预算时应予列入预算。
提取使用“公费（餐饮、住宿）差额县（区）财政储备金”报销的单位，其提取使用的公费报销资金额度要年终计入其“消费比”计算。
（五）配合建立必要的“消费比”惩罚制度
实行“企业报销制”后，有两种现象须得到整治。一是各级的很多领导干部看手上没有报销权了，捞不到好处，就组织人员持公务用餐卡、公务住宿卡进行肆意挥霍浪费。二是为了超标准接待上级或超标准自行吃喝，领导单部就组织实施以“多次的低消费换少次高消费”，例如：人劳局的公务用餐标准为最高50元/人，为了吃一次5个人1000元的大餐，就组织5个人吃20次200元的小餐，但与饭店企业结账时要求以最高的标准结，即每次250元，实际每次余下的50元与饭店企业做私下账，以换取一次1000元的超标准大餐。要有效遏制这两种现象，必须建立科学的惩罚制！
经研究发现，利用“消费比”建立惩罚制度最科学，即：对一个县（区）内的所有各有驻县区各级行政部门，计算他们各自的年终总计消费资金额度与年初年度预算资金额的比值，然后由小到大顺序进行排序，对排在最后的几个单位进惩罚。
需要一说的是，若仅按年度花费来排名次进行惩罚是很不公平、公正的，因为有的部门属业务繁多的部门单位，有的部门单位则是清闲无事。
对于按“消费比”排名最后的几名，如“年度排名倒数前三名单位，‘一把手’一律撤职；倒数四至八名单位，‘一把手’一律降职为单位副职”。由于“消费比”排名只有在年度末得得出，任何单位的领导在未达到年终前无法确定自己单位的年终排名，且若是排名倒数要受到免职，于是各级各部门领导在处理接待时必须慎重，稍有不慎就有被免职的危险，使其在年末“消费比”排名未出来前如履薄冰，小心从政！
在软件开发方面，公务用餐管理系统和公务出差住宿管理系统均不在本年度内进行即时的“消费比”单位排序，仅在下一年度的1月1日进行“消费比”单位排序。此种做法的在于：防止一些单位因掌握所在辖区各单位随时的消费情况而引起的不节俭消费、突击消费和公务接待管理机构人员当“内鬼”引起的人为故意浪费。比如，若实行即时“消费比”排序，某个单位本可以不进行的消费，但在即时得知本单位“消费比”排序在全辖区靠前时，产生“只要消费排名不排到最后”心理，从而进行浪费消费，不节俭。
