城市地下管线是城市基础设施建设的重要组成部分，是一个城市的“生命线”，担负着各种物质的输送、调配、各种通讯信息的传输等工作。当前我国主要城市地下管线的规划、建设和管理尚存诸多问题，应尽快完善协调机制，提高综合管理水平，以利于城市的可持续发展。
一、现状与问题
1、观念落后，规划滞后。我国许多城市，特别是中小城市至今没有形成一个完整、清晰的地下管网专项规划，各专业管线规划同城市其他专项规划常常出现矛盾，缺乏协调统一。规划过分注重近阶段实效，长远考虑不够，这是长期“重地上，轻地下”的结果。
2、多头管理，协调不善。依据中华人民共和国行业标准，城市地下管线可分为给水、排水、燃气、热力、工业、电力、电信、综合管沟和人防等9大类。实际上，我国城市地下管线的产权归属单位更为复杂，一般城市地下管线种类近20种，涉及的单位多达40余家。由于产权单位过多，权属部门各异，在管线建设方面的要求不同，管线的设计和布局自行决定，建设和管理存在无序化倾向，协调性较差。一是道路和管线建设难以同步完成，道路建设主体是政府投资，各管线建设投资由管线单位承担，资金渠道不同造成建设设计时序不同，路面重复开挖的“拉链”现象十分严重。二是协调机制不完善，尚未建立统一的科学管理流程。各专业管线建设单位、行政主管部门在城市地下管理过程中的权利、义务关系未能理顺，各自为政。三是“重建设，轻档案”。档案资料不全，更新速度慢，目前地下管线档案信息没有做到公开，导致各个单位根据自身建设需要自行制图，没有准确的地下管网图作为施工参考。四是“重建设、轻养护”。一些城市的地下管线埋设竣工之后，就长年无人间津，无人养护。
3、地下管线空间格局混乱。多头管理，协调不善的结果，致使数十家施工建设单位各挖各的，各埋各的，管线的布设严重缺乏科学性。(1)新旧管线交叉排布。由于老城区建设年代久远，管线埋设年代不一。有些城市地下输水管网建设从建国前一直沿用至今，造成同一区域内有各个时代的多种管线交叉排布。(2)管线垂直距离违反规范。《GB50289-1998城市工程管线综合规划规范地下管线》中明确规定了各种地下管线实际的最小垂直距离，但由于地下管线较强的隐秘性及实际监管不到位，管线实际铺设不按照标准要求及规划设计图建设，管线之间交叉复杂。(3)管线的实际排布图与设计图纸差异甚大。在管线的实际埋设中，要考虑地形、其它新旧管线位置等，往往导致管线路径改变，与设计图纸不符。此外由于施工方不按设计图纸及规范行事，各方之间缺乏协商，管线或转变路径、或减少、增加埋设深度，导致不同管线拥挤排布于同一空间区域内，管线错综交叉。
4、地面管线盖板设置随意性强。(1)地下管线位置不当。根据《城市工程管线综合规划规范》，管线原则上应布置在人行道和非机动车道下；在人行道以及非机动车道空间有限的情况下，可视具体情况将管线布置在路中心绿化隔离带；维修可能性较小的管线可考虑布置在机动车道下。然而相关部门在管线规划设计时，缺乏统筹管线、道路、交通这三方面的协调意识，管线主要铺设于车行道位置。由于地下管线位置不当，管线盖板就凸显于道路的车行道上，，甚至正好处于行车轨迹上。这不仅影响城市整体路貌，司机在行车过程中，须刻意减速或避让窨井盖，降低了城市平均行车速度，也大大提高了盖板破损率。(2)管线盖板（窨井盖）设置随意性较大。因为缺乏统一规范的窨井盖开口标准，加之监督管理不到位，而施工方仅追求简便、高效、高收益，从而导致了窨井的随意设置。主要表现在：第一，路面上的窨井铺设密度很大，数量很多。第二，窨井开设随意性强，即使是同种管线，开窨井间隔也缺乏统一的标准。过多的设置，也导致建设费用、管理和维护成本增加。
二、对策与建议
1、更新观念：以利益协调为基点
城市地下管线规划、建设和管理中出现的无序现象，根源在于相关主体的利益冲突，也就是突出部门利益，忽视社会整体利益。各级政府部门首先以社会整体利益为先，放弃对部门利益的追逐，节约资源，减少重复建设和不合理的建设。
2，理顺关系：以机制创新为保障
从建设的管理层面看，城市地下管线铺设不科学主要是由相关政府部门缺少有效的协调机制造成的，其中涉及上下级部门与平级部门之间的关系，在现有的体制下，平级部门之间的协调更为困难。因此我们建议成立专门、统一的独立管制机构，统一负责地下管线的规划、建设、管理，以制度化方式理顺利益相关主体的关系。
3、面向未来：以共同沟建设为目标
从国内外的经验来看，目前解决城市地下管网的共同趋势是建立城市地下管网共同沟。共同沟，也称管线综合管廊，是指设置于地面上、下容纳两种以上公共设施管线的构造物，并有完备的排水、通风、照明、通讯、电力或者有关安全监测（视）系统设施。目前共同沟难以推广不是技术和资金问题，主要还是利益难以协调的原因。共同沟建成后，管线不愿租住，主要是目前管线单位可无偿永久使用公共管位，不愿有偿使用，政府又无制约手段，造成共同沟建成后无法运营。建议国家尽早尝试共同沟建设的机制建设和法制建设。在此之前，各个部门应达成共识，将新建的道路与共同沟的建设实行统一规划、共同施工，按照道路的等级标准，构建起干线、支线有机结合的共同沟系统。这样才能从根本上解决地下管网布局的不合理性。
4、民主决策：以公众参与为基础
城市基础设施关系到每个市民的日常生活，公众对城市基础设施提供的产品和服务的水平和质量有着切身的体会，对管理的弊端也较为敏感，所以公众能够提供有效城市基础设施建设的宝贵意见，故鼓励公众参与决策、建立有利于公众反映意见的渠道十分重要。相关部门切身参与城市基础设施的建设管理，对于其产生的问题了解深入，在城市基础设施建设的规划决策中能够提出相对专业且有深度的意见建议。提高公众及相关部门参与度不仅能够促进管理的民主化，提高决策的正确率，而且能够使管理工作的贯彻执行度提高。
5、信息共享：以完善地下管网档案系统为抓手
在现有的基础上，建立完整的管线地理信息系统，将城市地下管线的信息以数字的形式进行获取、存储、管理、分析、查询、输出，建立具有空间化、数字化、网络化、智能化的技术系统，实现地下管线信息的动态管理，有效提高各政府公共投资的效益、城市的管理效率、政府的应急管理能力。
6、借鉴经验：优化地下管线和管线盖板布局
地下管线大多位于车行道下方，虽然便于维护与维修单位，但也带来影响交通、破损率大幅度提高等负面效应；过多的窨井也导致大量的资源浪费。建议有关部门在规划设计时，多学习和借鉴一些国内外城市的经验，如日本，巴黎，美国、香港、澳门、台湾、苏州，深圳等地的经验，应尽量将地下管线设置在非机动车道和人行道之下，同时减少窨井的随意设置。
