1994年分税制改革后，地方本级财政收入占全国财政收入的比重持续走低，而地方财政支出持续上升。近年来，地方政府以占40%左右的本级财政收入支撑了70%的财政支出责任。根据财政部最新决算数据，2010年地方政府财政支出占比更是高达82.2%，地方财政收支占比缺口已达33.3个百分点。地方财政收支缺口主要由大规模的转移支付来平衡和弥补，而这种大规模转移支付，较大程度地依赖于不断增长的发达地区的财政上缴。这就是我今天要谈的一个问题。
一、问题：目前发达地区财政上缴已超过最优极限，急需优化调整发达地区财政上缴比例
1、江浙沪地区对中央税收具有较大的贡献
2005至2010年，江浙沪地区上缴中央税收占中央税收总额的比重在24%以上。三地区上缴中央税收年均增长速度均快于同期地税收入和税收总收入的增长速度。三地区上缴中央税收占其税收总收入比重由2005年的40.8%上升到2010年的73.3%。当然，这里由于数据准确性及其口径等因素，可能会有一定程度偏差。
2、江浙沪上缴财政占中央财政收入的比重已远高于同期GDP占全国的比重
1994年江浙沪上缴财政占中央财政收入的比重为18.2%，与三省市GDP占全国的比重持平，而此后，在GDP占全国比重基本稳定的情况下，其上缴财政的比重却逐年增长，至2010年已达到31.8%，这一数据高于同期江浙沪地区GDP占全国的比重10.4个百分点。
3、中央对江浙沪地区转移支付水平正逐步降低
发达地区财政大量上缴中央的同时，由于转移支付制度本身的设定以及平衡区域差距的思路和政策等原因，中央对发达地区的转移支付却逐步下降。从1995年至今，中央对江浙沪地区的转移支付比重虽然有些波动，但总体呈下降趋势，从上个世纪90年代10%左右，下降到如今的5%左右，在2007年的最低点只有3.9%。这与江浙沪地区财政上缴占中央财政收入31.8%的情况形成鲜明对比。
4、江浙沪地区财政上缴已超过最优极限
一些专家通过计量分析，初步估算江浙沪地区财政上缴占其GDP比重达到10.2%时，区域社会产出能够达到最大化。
从当前实际情况看，江浙沪地区财政上缴占GDP比重，已由1994年的6.0%，上升到2010年的15.8%。省内一些专家的判断认为，从2002年开始，江浙沪地区实际财政上缴比重可能已超过了最优极限。按照当前水平，如果要达到地区财政上缴不对区域经济增长产生负面影响的目标，那么江浙沪上缴中央财政收入占GDP比重或许应该有一定幅度的下降。
二、影响：发达地区过多的财政上缴已经开始弱化其在全国发展引擎的作用
江浙沪地区的发展离不开中央的支持，离不开中西部地区的支持，离不开全国统一市场的支持。一方面江浙沪地区对全国有较大贡献，另一方面，区域财政收入大量上缴势必意味着国民产值净流出，从而弱化了其对全国发展的引擎作用，最终对于全国的发展也不一定有利。
我想，我们对此可以作以下四方面分析。
一是大量财政上缴形成“相对富裕”和“支出性贫困”的困境。从支出角度看，江苏和浙江的人均一般预算财政支出规模仅处于全国中等水平。而从收入角度看，2010年三地人均地方财政收入也只比全国人均财政收入高200元。与江浙沪地区人均GDP为全国2倍多的情况相比较，可以看出，江浙沪地区经济增长带来的财富并未完全惠及于本区域的进一步发展，较高的经济发展水平，并未得到较高质量的公共服务。同时，地区财政负担正在逐步加重，2010年，三地区财政平衡率为84.1%，比2007年下降7.3个百分点。基层政府的财政困难更为明显，在浙江有63.8%的市区和县市，能自主支配的财政收入占财政总收入的比重在55%以下。由此可见，从财政角度来看，江浙沪地区的“富裕”程度要大打折扣。
二是大量财政上缴容易导致地方政府激励不足和行为扭曲。地方政府从每一单位经济增长中获得收益减少，降低了地方政府发展经济的边际激励。地方政府掌握的资源和资本减少，使得区域扩大再生产和再发展的资本动力不足。同时，在财政收支困难的压力下，地方政府行为极易被扭曲，从市场的“帮助之手”转变为“掠夺之手”，如对土地财政的依赖，加大各种摊派和税费来谋取利益，以及地方融资平台大量出现，融资行为不规范，隐形债务快速膨胀等。
三是大量财政上缴容易打破集聚带来高效率的良性循环。从经济发展基础、要素质量、资源禀赋角度看，我国东部地区具有集聚发展的效率优势，全世界的发展都是集中在沿海地区的。目前情况来看，我国东部地区的集聚水平仍有待提升，江浙沪人均GDP已达到中等发达国家和地区水平，但浙江、江苏两省城市化率仍不足60%，上海的城市化率也只有75%左右。事实上，像日本和法国这样的发达国家，经济向大都市周围集聚的步伐也仍然没有停止，日本曾经想分散东京的功能，但最后还是回复到东京集聚功能进一步强化的状况。
四是大量财政上缴已导致江浙沪地区“引擎”的带动力减弱。改革开放以来，江浙沪地区一直居于中国经济增长第一方阵，1978至2000年，浙江和江苏GDP年均增长分别位于全国的第3位和第4位。但进入新世纪以来，特别是2004年以来，江浙沪地区经济增长出现明显的疲态，投资增速持续走低、经济增长速度下滑。可以说，江浙沪地区已退出全国经济增长第一方阵。这里有中西部经济增长加快、江浙沪转型升级处于瓶颈期等因素，但另一方面也说明由于江浙沪地区财政持续大量上缴，使其国民收入净流出对本区域发展的负面影响正在逐步显现。
三、建议：我们认为，当前应兼顾到平衡和效率两个方面，进一步优化调整发达地区财政上缴比例。具体措施如下：
1、实施普遍意义上的减税。当前我国政府收入增长远快于GDP和居民收入增长。2000至2010年，全国财政收入年均增长20.0%，比GDP和居民收入名义增长速度高5.0和8.6个百分点。10年间，全国税收收入增长5，8倍，居民收入仅增长2.9倍。虽然自2004年以来，我国开始落实一系列结构性减税政策，但实效甚微。当前我国的税负问题可能不只是结构性减税那么简单，更重要的是总体税负过重。为此，建议应考虑实施普遍意义上的规模减税，改变税收征收随意性，进一步使征税纳入法制轨道，并以法定形式控制政府总体收入。
2、给予地方更多的自主财力和财权。在收入方面，适当增加地方财政收入分成比重，更为重要的是赋予地方政府一定的税收管理权和立法权，提高地方政府自有和自主收入在财政收入中的比重，使地方政府对既得收益和未来收益形成稳定预期，从而减少机会主义诱因，避免地方政府行为短期化。在支出方面，中央政府应着力制定具有统领和全局意义的支出决策，把具体和细枝末节的支出政策的制定和决定权赋予地方，给地方更大的处理本区域事务的权限，毕竟地方拥有更多的信息优势，可以以较少成本和较高效率来进行地方事务处理。
3、适当减轻发达地区财税负担。在转移支付具体制度调整中，不仅考虑到总量指标，还应更加重视人均财政收支、财政实际困难等指标，适当增加发达地区地方留成比例，控制地方财政上缴占GDP比重在合理的范围之内。实施有效的财政激励，保证地方能稳定而充分地分享到经济增长的果实，减少区域财富的净流出。加大对发达地区的财税支持力度，助推其突破转型发展瓶颈，促进新兴产业和服务业加快提升，减轻中小企业负担，激励发达地区进一步发挥集聚优势和效率优势，促进要素跨地区的合理配置。
最后，就降低发达地区对于中央财政的上缴，会不会影响对于欠发达地区的支持这个问题，提三点想法。
一是从短期内看，可以通过增强政府间的对口支援机制来一定程度地解决上述问题。这几年，浙江对口帮助青川、新疆的阿克苏等地区，已经有了较多的经验积累，可以进一步制度化。采取这种横向帮助的方式，可以降低交易费用和租金，也有利于促进发达地区全面参与到欠发达地区发展工作之中，增强其全局意识。
二是从长期看，可以通过增强企业活力，以市场化机制达到促进欠发达地区发展的目的。在发达地区企业活力增强的情况下，由于发达地区发展空间的制约，将大大促使发达地区向欠发达地区投资，从经济学角度说，这是一种更有效率的制度安排。
三是从根本上看，有利于进一步提高全国要素配置效率，优化和加快发达地区发展，提升全国经济增长效率，从而在整体环境上有利于促进欠发达地区的发展。
