民营书业主要以经营教辅图书为主，对繁荣我国图书市场起了一定的作用。其机制灵活，在图书策划、生产环节方面的把控，对营销队伍的打造，有值得出版社学习的地方。但通过多次调研，发现民营书业无视出版规则，不公平的竞争也普遍存在。由于长期以来没有得到有关部门的正视和重视，加上监管与治理不力，导致近年来全国中小学教辅材料市场出现混乱局面，严重损害了国家出版社和广大读者的利益。党的十七届六中全会做出了深化文化体制改革，促进文化大发展大繁荣的重要决策。2011年新闻出版总署发出了《关于进一步加强中小学教辅材料出版发行管理的通知》，要求“进一步加强中小学教辅材料出版管理；……印刷复制管理；……发行管理”，这些管理规定对规范教辅市场有积极作用，但民营书商仍然游离于“管理之外”。
本提案提请国家政府相关管理部门要高度正视与承认民营书商不仅是销售教辅更是大量出版教辅的事实，切实加强、加大对民营书商出版教辅材料的管理，并制定出台有关政策法规，规范和促进教辅材料的公平竞争，保证教辅材料质量优良，引导教辅材料市场健康发展。
一、民营书商无视出版行业规则，扰乱教辅材料市场的种种表现
1.民营书商靠买书号和伪造书号出版教辅材料。国家出版管理明文规定禁止买卖书号，按照国家《出版管理条例》和《图书出版管理规定》等有关法规，国有出版社才拥有书号使用权，且实行一号一书管理制，民营书商只能经营图书发行，不拥有出版权。但事实上书商买书号出版图书是普遍的。民营书商为获得书号出版教辅材料，大多选择一些边远出版社或规模小，经济效益不好的出版社买书号。去各地的一些书店、书城特别是一些个体小书店、小书屋查看，其销售的很多教辅材料，封面上出版社的落款并不是当地教育出版社和正规出版社社名，而是边远或偏远出版社社名或小出版社社名等，这些多为买卖书号所为。有时因买书号困难或为了节省出版成本，有些民营书商就自己伪造书号出版教辅材料。
2．一号多书、一号多利或一号长期使用情况颇为严重。这种情况普遍存在于民营书商的出版经营中。虽然国家新闻出版总署明令要求一书一号，但这些文件只限制了正规（国有）出版社。许多民营书商对此基本置之不理，因为他们在出版体制之外。“一号多书”，违规出版是常见的。通常是十来本、几十本图书甚至是上百个品种配置一个“身份证”（书号），且年年印刷，严重违反了国家的《出版管理条例》和《图书出版管理规定》等有关法规。民营书商一号多书，一号多利，一号长期使用，大大降低生产成本，给其在定价、销售、回扣方面带来巨大空间。不仅是教辅材料的出版，其他图书同样有此情况。由于长期得不到政府与出版管理部门的有力监管与掌控、加之一些出版社自身管理不严，民营书商越做越有甜头，越做胆子越大，对各地教辅公平竞争带来了诸多问题，最糟糕的是降低了教辅材料的出版质量，坑害了广大中小学生。
3. 侵权与非法盗版问题严重。侵权与非法盗版是部分民营书商又一惯用手法。民营书商侵权出版教辅十分自由，既没有出版法规的约束，也不需讲什么出版职业道德。他们对国有出版社的出版情况和市场营销信息很关注，反应快。获悉出版社哪本书卖得好有市场，民营书商就会尽快以最快的速度模仿编写出版，或者通过改书名、改作者名、换封面，直接盗用国有出版社出版的教辅内容出版。而且还堂而皇之地印上“版权所有”、“版权必究”等字样，表明自己是正宗教辅。这些年来，很多民营书商出版经营教辅靠的就是侵权和非法盗版。新闻出版总署2011年8月23日公布的中小学教材教辅十大重点案件，全部涉及民营书商。其实这还只是冰山一角。有人说，不盗版，不违法、违规出版教辅，民营书商早就干不下去了。
4. 偷税漏税降低生产成本，进而降低书价抢占市场。民营书商制作教辅材料在价格上有两个特点：要么高得离谱，要么低得惊人。书价高得离谱，是为了低折扣销售，其价格可以低到3折、2折，甚至到1折。书价低得如此惊人，一方面是因为印量大，摊薄了成本。但很多情况下是在照排、出片、购纸、印刷等各个生产环节上不向其企业要发票，令这些企业的收入可以不做成本不入账，达到逃税漏税的目的。作为交易回报，这些企业常以较低的价格为民营书商提供方便服务，导致民营书商的各项生产成本大大降低。有人算过如果将有关偷税漏税算笔账，国家每年的税收损失绝非小数目！而国有出版社出版教辅，一切按国家的政策法规操作，所有生产环节的各项费用都需要正规发票，生产成本自然高出民营书商。可见，纸张、印刷等企业为出版社和民营书商虽提供同样的服务，价格却相差很大。再说教辅定价，出版社教辅定价从来都是按国家物价管理部门的规定执行，民营书商却完全按他们自己的需求定价，想高就高，想低就低，无需顾忌国家的政策法规。如此年复一年，就扰乱了正常的教辅市场，滋生出许多违法违规的潜规则，使国有出版社无法与民营书商公平出版，公平竞争，因为彼此出版教辅完全不在一条起跑线上。
5.采用多种不正当手段进行营销活动，把控扰乱市场。一是在销售渠道上，许多民营书商采用不正当手段，掌控一大批中间商、教育行政管理部门和学校领导、教师。二是采取教辅的虚高定价，以回扣和商业贿赂，如赠送昂贵礼品、豪华旅游、报销各类费用等，给有决策权的个人带来好处。三是利用高定价，低折扣的中间差价赢得中间商、一些管理部门和学校的青睐，使学校的日常费用、教师福利等多了来源。四是长期定点攻关，使得一些学校、老师在选择教辅资料时，不是以质量好坏、是否适合学生使用、是否为正规出版社出版为取舍标准，只看回扣多少，能获取几个点的“利润”。民营书商的不法行为和不正当的营销手段使得教辅市场长期鱼目混珠，混乱无序，为滋生腐败创造了条件，提供了温床。他们对教辅市场渠道的把控，改变了市场竞争的公平有序规则，严重破坏了国家图书出版产业的正常发展，同时过多过滥的教辅材料，更是极大坑害了学校和广大中小学生。
6.唯利是图的经营目的，严重扰乱冲击教辅市场。民营书商的出版活动一直在出版体制之外，脱离出版政策法规的管理，其出版活动“自由度”特大。他们出版教辅的唯一目的就是赚钱赢利，怎么赚钱就怎么出版，哪样赚钱快就搞哪样。多年来他们以追求利润最大化的经营方式和不正当手段操纵着教辅材料市场，给出版物市场的正常秩序带来诸多冲击与不利，造成一系列严重后果。如民营书商素质良莠不齐，对书稿内容无法把关，生产出大量粗制滥造的垃圾教辅；五花八门的劣质教辅增加了学生的学习负担和经济负担；不讲信用、擅自加印与非法盗版等行为，严重损害了作者的利益；扰乱了国家的出版秩序和出版管理，侵害正规出版社的声誉和利益等。
二、对民营书商严加管理，规范教辅图书市场公平竞争的建议
从上述情况来看，对民营书商出版教辅材料的管理，对教辅图书市场的整治已是刻不容缓，对有关政策法规的修订完善、制定与执行亟需加强。为此提出以下建议：
1.修改完善现有出版政策法规，对民营书商的出版活动严加管理与约束。一是严格执行国家的出版政策法规，坚决取缔民营书商的一切出版活动。二是既允许民营书商变相从事出版活动，就必须正视民营书商出版教辅和图书的事实，以国家的出版政策法规对民营书商的出版活动严加管理与约束，不能让其游离于出版体制之外。三是借鉴国外一些发达国家的做法，由国家出版管理机构下发文件，制定政策，教辅材料一律由各省规模大、经济实力雄厚，且在教育图书出版方面有资质的地方教育出版社与其他正规出版社出版。四是修订完善现有出版政策法规，出台科学合理、严格明晰的新出版政策法规，对民营书商能否出版教辅材料作出明文规定。五是要求全国各地各级出版管理部门，严格执行国家颁布的教辅材料出版政策法规，强力实施教辅材料的出版审查和市场监管。
2.严格书号审批制度，真正落实禁止买卖书号。买卖书号是违法行为，对买卖书号的部门、单位和个人必须严肃查处，追究法律责任，从源头关闭买卖书号的通道；加大对买卖书号出版社和民营书商的惩处力度，重在真查真罚。一经查明，出版管理部门不再给出版社批给书号，同时以数十倍的方式对出版社与书商进行经济重罚，吊销其出版营销许可证，并依法追究刑事责任。
3.设立教辅材料出版发行监管机构，强化教辅印制和市场监管。一是出版行政管理部门设立专门监管教辅材料出版发行的机构，把教辅材料市场的监管纳入常规工作范畴，建立畅通的教辅市场监管信息网络和渠道，对采用不正当手段销售教辅材料的民营书商，要重抓典型，依法惩处。二是把好印刷委托书的盖章关。政府出版管理单位要加强图书的印刷复制管理，对民营书商或印刷厂拿来盖章的教辅材料出版印刷委托书须从严审核查看，从教辅出版的印刷环节把好关口。三是出版管理部门应常去教辅市场，重查严核教辅版权页上所使用的书号。凡使用一个书号出版大套丛书教辅、系列教辅的大多系民营书商买卖书号和非法违规出版。封面上用的是偏远地区出版社社名的要重点审查监管。对市面上销售或学校使用的这类图书要严格查处，彻底清理销毁，追究法律责任，从终端严厉打击处罚买卖书号、一号多书、非法违规出版教辅行为。
4.制定教辅出版资质条款，提高教辅出版门槛。提高教辅出版门槛可有3个措施：一是制定出台有关出版教辅材料的资质条款，以出版资质条款提高教辅出版门槛；二是制定教辅出版政策法规，明确规定没有教辅出版资质的民营书商不能从事教辅出版；三是对全国所有出版经销教辅材料的民营书商必须按国家的出版政策法规严加管理。
5. 联动执法部门，加大对不法民营书商的处罚力度。政府出版管理部门对不法民营书商的查处，须与执法部门联手，才能对不法民营书商依法行政，严厉打击。对他们的不法出版行为要采取严厉的法律制裁和成倍的经济处罚，使其不敢违法违规出版教辅材料；把民营书商出版的教辅材料纳入新闻出版总署每年开展的“3.15”质检活动，有针对性地重点组织对全国民营书商出版教辅材料的抽检，抽检工作应以书号核对检查、教辅内文质量、印制质量等为重点，对被查出的非法出版物除彻底销毁外，要采取法律制裁；积极发挥社会舆论监督作用，建立信息员队伍，畅通教辅市场信息渠道。鼓励积极举报中小学教辅材料出版发行中的违法违规行为，对被查处的民营书商贿赂案件必须做到及时、公开曝光，严肃处理，达到威慑和警示作用。
6. 政府出版管理机构要与工商管理部门联手，建立教辅出版管理长效机制。提高工商执法部门在图书行业的监管和查处力度，对民营书商出版的教辅材料定价必须按国家有关规定执行，以把定价关。加强对图书商业贿赂及从事出版行业生产的个体书商偷税漏税行为的整治，增强落实执法查处力度。
7.对图书生产流程中的文化企业，国家应继续给予税收优惠。图书生产流程中的文化企业，包括照排、纸张、印刷等行业。根据2008年国务院办公厅发布的《关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和支持文化企业发展两个规定的通知》，经营性文化事业单位如从事新闻出版、广播影视和文化艺术的事业单位等可以享有5年的税收优惠期限，这条政策同样适用于出版流程企业。建议对出版流程中的企业取消税收优惠只有5年的限制，继续以税收优惠政策减少这些文化企业在生产中的税收压力，令其为出版社和民营书商提供等值质量服务和价格服务，使国有出版社与民营书商在出版教辅等图书方面做到起点同一，竞争公平。
2012.2.12.
