农民工是改革开放和工业化、城镇化进程中成长起来的新型劳动大军。新生代农民工，通常是指20世纪80年代或90年代出生、登记为农村、牧区户籍而在城镇就业的人群。新生代农民工逐渐成为农民工的主体，成为我区产业工人中活跃的生力军，是城乡统筹发展、加快经济发展方式转变的重要力量。

　　农民工身份转变为城镇居民，其土地承包权益问题，涉及农民工在原有集体的积累权益，涉及耕地、牧草地等土地利用效率，既是城镇化过程中的重要问题，也是建设现代农牧业面临的问题。如何妥善处置农民工的土地资产，维护农牧民的土地权利，推进城乡一体化进程，使城市的良性扩张和农村牧区有序撤退互补共荣，使城乡两种完全不同的管理体制并轨，是各级政府尤其城市政府必须认真面对的重大问题。

　　一、保障农民工土地承包权益的现状与思考

　　近年来，各地有不少探索，也提出了一些值得关注的提法。一是以土地换（城市）社保。“土地换社保”是将以往一次性的货币补偿方式转变为长期可持续的养老保险方式，对于保障失地农牧民长远生计具有积极意义。二是农牧民市民化仍保留其土地权益。如鄂尔多斯市东胜区在推进农牧民市民化的过程中依然保留其土地权益，取消农业户口、非农业户口性质及由此衍生的其他户口类型的区分，按照常住居住地统一登记为“居民户口”，在新的户籍制度基础上，实行户籍管理与承包土地管理分离的政策，农民在农村原来所享受的待遇不变，在城市与市民享有同等甚至更优惠的政策，让农民变为“有土地的市民”，有人形象的把这项工作称为“给馒头不拿走窝头”。三是人口梯度转移。为推进农村牧区人口市民化，一些地方通过土地、房屋、社保和户籍的流动，推动“富裕农牧民进城，贫困农牧民迁居”的人口梯度转移，试图将城镇化和农村牧区扶贫增收相结合，将城镇建设与新农村牧区建设相结合，统筹城乡发展。

　　工业化和城镇化是经济社会发展的必然规律，农牧民变为市民也是社会进步的必然阶段，社会保障权利是我国社会主义制度下农牧民天生就应该享有的，农牧民社会保障并不是必须用失去土地为代价才可“换”来的。处于“悬浮”状态的农民工，虽然暂时能够在城市栖身，有一份可以糊口的工作，但因其它原因一旦失去工作或想回原籍，如果土地没有了，后路就断了，断了后路的农民工极易在城市里形成新的贫困群体，带来新的“城市病”，给社会稳定产生负面影响。另外，土地是一种财产权，而城镇户口是一种福利权，考量农民工的土地与城镇户口的关系时，不仅要考虑土地的经济属性和相关法律规定，而且更多的要考虑农村牧区土地在国家改革开放和发展大局中所发挥的独特的“稳定器”的作用，如果片面的要求农民工进城落户必须以放弃土地作为条件，容易激发新的社会矛盾，也是与中央一直反复重申土地承包关系长期不变的政策相背。

　　二、完善农民工土地承包权益保障机制的建议

　　（一）加快集体土地确权登记发证工作。在人口、劳动力大量异地流动和政府主导城市化的背景下，城市发展对土地需求越来越旺盛，人地关系正经历巨大变化，围绕土地的利益各方博弈更加尖锐。全面开展集体土地登记发证工作，是为保障农牧民土地权利提供法律保障的重要措施，也是城镇化良性发展的基础。

　　（二）准确界定集体经济组织成员权。现阶段，农村牧区社会结构转型面临两方面挑战：一是现行法律缺乏对集体经济组织成员资格的界定，对成员权如何设立、退出及权益补偿机制等均没有相应规定。二是外部主体能否进入成为本集体成员、享有部分成员权。在现有制度框架下，如何通过制度安排的调整，减低成员权集体所有权的负面影响，为农地经营制度的变革和农村土地产权制度的稳定建立长久的制度基础是一项紧迫的任务。可以考虑的制度设计是以一个时点为界，确定成员权，时点由村民会议自治决定。

　　（三）切实保障农民工城镇化过程中的土地权利得以实现。农民工既进得了城，能够享受市民化的基本公共服务，又回得了乡，继续享有土地权益，不会既失业又失地，城乡之间“双向流动”，是保护农牧民利益的需要，也是促进城镇化健康发展和社会和谐稳定的需要。农民工进城土地承包权不能随意剥夺，可以在平等自愿有偿的原则下进行流转，禁止违法调整、收回农民工承包地和强迫流转土地。