孤儿是社会上最弱小、最困难的群体。中国新的孤儿保障体系已经初步成型，对事实无人抚养儿童的基本生活保障，尚处于探索阶段。事实无人抚养儿童目前尚未被包括进孤儿基本生活保障制度的原因，主要不在于国家经费困难，而在于制度设计中的操作难点问题尚未得到解决。2011年12月，北京师范大学儿童福利研究中心发布了《事实无人抚养儿童基本生活保障制度研究》报告（以下简称《报告》）。本议案根据《报告》的研究成果，建议扩大我国现有孤儿保障政策的覆盖面，将事实无人抚养儿童纳入孤儿基本生活保障体系，这对完善儿童社会保障制度、维护社会稳定和国家人力资源的可持续发展都具有重大意义。

　　“事实无人抚养儿童”又称“事实无人抚养的未成年人”。2006在民政部、中央综治办、最高人民法院等15部门《关于加强孤儿救助工作的意见》（民发[2006]52号）文件（简称15部门文件）中正式使用了这一概念，提出新形势下我国孤儿保障工作的对象是“失去父母和事实上无人抚养的未成年人”，并在文件中将这一群体统称“孤儿”。“未成年人”指未满18周岁的公民。

　　2010年，《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发54号文）（以下简称“54号文件”）出台以后，从制度建设的角度考虑，采用了法律概念明确，边界清晰，认定程序相对简单的定义。即“孤儿是指失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”。但和15部门文件相比，排除了“事实上无人抚养的未成年人”这一困境儿童群体。

　　“54号文件”做出了严格的限制，是因为孤儿的范围限制过宽容易带来福利政策的负面效应，客观上导致一些未成年人父母或其他抚养义务人放弃应尽义务，将责任推给政府和社会。然而，对孤儿保障的政策范围限制过严，会将所有需要国家提供基本生活保障的事实无人抚养儿童都排除在孤儿基本生活保障制度之外，忽略了这部分儿童所面临的困境及随之而来的社会性后患。

　　根据政府文件和实地调查，本议案提出：事实无人抚养儿童，和孤儿一样，属于家庭无力抚养，需要国家提供基本抚养支持的儿童。具体的政策范围可以规定为：本议案提出的事实无人抚养儿童包括以下情况的儿童：父母（生父母或办理了收养手续的养父母）双方同时出现死亡、失踪、服刑、精神病，弃养（联系不上）、重度残疾等任意一种情况的未成年人。其中，父母双方同时出现死亡或失踪的未成年人已经被包括在孤儿基本生活保障的制度之内，不属于本议案建议的范围。

　　在我国，孤儿保障的发展大致经过了如下阶段：1）福利机构阶段。中华人民共和国成立之初，各级政府通过举办福利机构收养无依无靠、无家可归、无生活来源的儿童和弃婴，保障孤儿的生活权益。2）向普惠制度发展。2005年以后保障的覆盖面扩大到社会散居孤儿。2006年，15部门文件下发，通过逐步建立和完善最低生活保障制度、五保制度、特困户救助制度和教育、医疗、住房、司法救助制度，逐步扩大对孤儿的保障范围，不断提高保障标准，以维护孤儿基本生活权益。3）政策落实和细化。2010年11月16日，“54号文件”印发， 2010年12月30日，国务院召开全国加强孤儿保障工作电视电话会议。民政部、财政部联合发出《关于发放孤儿基本生活费的通知》（民发〔2010〕161号）（以下简称161号文件）。对落实“54号文件”精神提出了具体的指导建议。各地民政部门迅速行动，将孤儿保障纳入政府改善民生、落实科学发展观的重点工作中来，积极协调有关部门，制定本地孤儿保障标准，细化保障措施，落实保障政策。4）部分地区的新探索。大多省份在制定孤儿保障政策或发放孤儿基本生活费时参照国务院“54号文件”和“161号文件”的保障对象界定，未将事实无人照料儿童包含在保障对象之内，而个别地区先行一步，如北京市和浙江省对事实无人抚养儿童给予“视同孤儿”或“比照孤儿”的待遇。浙江省还提出了“困境儿童”这一重要的保障概念。

　　以上分析说明，随着国力的迅速增强和社会公正目标的不断落实，中国的孤儿保障体系出现了极为可喜的加速发展态势。因此，将孤儿的基本生活保障扩大到覆盖事实无人抚养儿童，并列入政府的议事日程，是必要的，也是可行的，它标志着我国孤儿保障制度将得到进一步完善，并顺应了国际上的儿童福利的一般做法。

　　二、事实无人抚养儿童的健康成长迫切需要国家保障

　　儿童基本生活保障，应该从儿童最大利益出发，当家庭失去主要赡养人之后，国家应该进行干预，对事实无人抚养儿童，提供基本生活保障，以支持家庭，保障儿童的健康成长。

　　但目前，事实无人抚养儿童的生存发展状况堪忧，亟需国家提供基本生活保障，百分之九十的事实无人抚养儿童家庭生活贫困。根据北京师范大学儿童福利研究中心的调查结果，百分之九十的孤儿和事实无人抚养儿童家庭生活贫困。我们特别注意到，这个问题的存在与中国的国情有着密切的关联。在中国的乡村社会里，父亲为家庭的主要赡养人，母亲主要从事家务，照料儿童，没有独立的经济能力，这仍然是非常普遍的现实。爹死娘嫁人的儿童，被普遍承认为孤儿。主要赡养人去世（或服刑）之后，整个家庭陷入贫困。不利于儿童成长。因此，事实无人抚养儿童生活极度贫困。经济贫困会导致其他方面的问题，如精神压力过大，儿童的教育滞后，健康得不到保障，社会歧视，外出乞讨流浪等等。

　　服刑人员未成年子女生存发展情况堪忧。司法部2006年对服刑人员及其子女的福利状况进行了调查。结果显示，这些儿童的生存、发展状况堪忧，权利得不到保障，且易受到社会歧视。服刑人员未成年子女中辍学的人数占被调查服刑人员未成年子女总数的13.1％，其中82.43％的辍学儿童是在父（母）入狱后辍学的。服刑人员子女生计无着，流浪、乞讨的比重很高。调查还显示，监狱服刑人员未成年子女犯罪率远远高于全社会未成年人犯罪率。如广东省司法厅调查显示，广东省未成年管教所收押的未成年服刑人员中有15％是父（母）服刑和有家庭缺陷的。为了扭转这种情况，国家急需对服刑人员子女提供必要的基本生活保障和其他干预措施。这符合国家和社会的最大利益。

　　在发达国家，国家对孤儿和事实无人抚养儿童提供基本生活保障是通行惯例。无论是否实行了普惠制的儿童福利制度，孤儿和事实无人抚养儿童都受到保护。这些国家对孤儿和事实无人抚养儿童的定义及其津贴覆盖范围，也值得我们借鉴。

　　各国事实无人抚养儿童津贴的覆盖范围：

　　新西兰：儿童的父母死亡或失踪，或因长期的疾病或残疾，无法抚养儿童，或家庭关系破裂，无人抚养儿童。申请无人抚养儿童津贴，须经专业人员鉴定，有儿童福利服务中心主任的批准。申领人须为非儿童的亲生父母、领养父母或继父母，抚养该儿童至少一年。

　　澳大利亚：儿童的父母或者养父母一方或双方死亡、一方长期服刑或者在押，或者在精神病治疗所或者下落不明；抚养者须满足家计调查条件。申领人须为非儿童的亲生父母、领养父母或继父母，至少35%时间照料该儿童。

　　英国：满足以下条件之一：双亲死亡；父母一方死亡，另一方找不到；父母离异，一方死亡，另一方不承担抚养责任；父母未婚，母亲死亡，不知道父亲是谁；父母一方死亡，另外一方在监狱服刑两年以上，仍在服刑；父母一方死亡，另一方长期住院（如根据法庭命令入精神病院）。

　　美国：儿童的工作父母死亡，可以领取社会保险（有供款年限的条件）。父母双亡称为双孤，领取100％待遇。父母一方死亡的儿童称为单孤，单孤待遇水平是双孤的40%。

　　日本：儿童父亲或母亲满足下列条件之一为孤儿：(1)父母离婚、婚姻解体，(2)父亲或母亲死亡、残疾、失踪或入狱超过一年，(3)被父亲或母亲遗弃超过一年，(4)母亲非婚生儿童，或(5)原因不明被父母遗弃的儿童。并须进行收入调查。

　　概而言之，国家为事实无人抚养儿童提供基本生活保障是国际通行惯例。

　　根据北师大儿童福利研究中心2011年全国事实无人抚养儿童排查结果，到12月20日为止，根据全国20个省份的数据推算，全国事实无人抚养儿童的总数为57万（不包括父母双重残儿童）或58万（含父母双重残的儿童）。这些儿童的主体，是农村中父亲去世，母亲因为经济和社会压力，离家改嫁，事实无人抚养，占91％。其他类型，只占9％。

　　以全国事实无人抚养儿童总数为57万估算，根据民政部制定的孤儿基本生活保障标准，全额（每人每年7200元）给付孤儿津贴，每年所需资金量为41亿。

　　为了防止个别父母为了获得基本生活保障而弃养儿童，国家也可以仅仅对父母双方死亡或者服刑的儿童提供全额基本生活保障；对父母一方死亡或服刑的儿童提供50%的基本生活保障，支持家庭继续抚养儿童。根据排查结果，需要国家提供全额保障的儿童，仅占全部事实无人抚养儿童的4%弱（父亲死亡、母亲服刑，母亲死亡，父亲服刑，和父母双方均服刑）。国家为4%的无人抚养儿童支付全额基本生活保障金，对其他儿童只支付50％的基本生活保障金，每年所需的总资金仅仅为22亿。

　　在现行孤儿保障制度中，中央财政连续两年投入25亿，约占整体所需资金的40%。按此测算，为保障50多万事实无人抚养儿童，中央财政每年仅需投入8.8亿。如果实行中央与地方按比例投入，双方的压力也不会太大。

　　上述政策实施有机构和技术基础。首先，民政系统已经承担了孤儿基本生活保障工作，自2010年以来，在人数统计、标准制定和津贴发放等方面做了大量工作，制定了细则；事实无人抚养儿童的身份可以通过制定明确的鉴定标准来有效控制，主要涉及民政、公安、司法等机构，易于完成。

　　综上，对孤儿基本生活保障制度的保障对象进行适当扩大是可行的，不会造成大规模父母弃养等负面后果。

　　对事实无人抚养未成年人提供基本生活保障，要遵循几个原则。

　　第一，坚持儿童利益最大化的原则，同国际接轨，建立涵盖所有无人抚养儿童的津贴制度。

　　第二，坚持家庭支持和支持家庭，监护人责任与政府责任相结合的原则。家庭养护是对儿童最好的养护方式。政府提供的基本生活保障金要支持家庭。

　　第三，最惠优待政策原则。孤儿和无人抚养儿童基本生活保障要体现计划性、整体性原则。除了孤儿单独享受的基本生活保障和各类优惠政策，孤儿还应该享受各地过去和未来叠加在低保和五保制度方面的各种优惠，如住房、出行、就医、教育和就业等各方面的扶助政策。

　　第四，明确儿童抚养人责任的原则。待遇发放和抚养责任挂钩。领取政府津贴的监护人，要接受国家的监督和对被照料儿童状况的评估。

　　第五，现金保障和服务相结合，两者并重的原则。因为现金救助发到家庭，不能保证完全花费在儿童身上。因此，要有现金保障和服务相结合，例如，教育、医疗等方面的支付，可以由地方民政部门直接从生活费中扣除，支付给学校和医保部门，保证相关的待遇由儿童享受。

　　第六，着眼儿童的的终生发展和培养，如在年龄界定方面，给18到22岁，继续接受高等教育或全时制职业培训的孤儿和事实无人抚养儿童继续提供生活补贴。

　　根据以上原则和对事实无人照料儿童群体状况的分析，建议适当扩大孤儿基本生活保障制度覆盖面，把事实无人抚养儿童纳入基本生活保障范围。除了“失去父母、查找不到生父母的未满18周岁的未成年人”外，加入以下儿童群体：

　　1．服刑人员（三年以上刑期，正在服刑的，并且未来至少还有一年仍然服刑）未成年子女；

　　2．父亲或母亲一方死亡的未成年人；

　　3．正在接受全日制教育的、未满22岁的事实无人抚养的青年。

　　4．父母双方重残的未成年人。

　　补助标准及数额如下：

　　第一，父母死亡或服刑（一方死亡一方服刑，双方服刑）：全额计算，每人每年7200元；

　　第二，父母中一方死亡或服刑的儿童：半额计算，每人每年3600元；

　　第三，其他事实无人抚养儿童：半额计算，每人每年3600元；

　　第四，父母双方为重残或精神病人的儿童：全额计算，每人每年7200元。

　　与保障对象覆盖面的扩大相配套，保障对象类型的增加，使得制度规定也需要进一步完善。建议从下述方面，完善目前的制度。

　　第一，对“父母”的定义，建议参照国际经验，进行具体界定，包括有抚养责任的亲生父母，继父母，办理了正式领养手续的领养父母。

　　第二，建立正式的监护关系。中国的孤儿和无人抚养儿童，绝大多数都得到祖父母、其他扩展家庭亲属的照料，形成了事实监护关系。国家对儿童提供基本生活保障金，标志着抚养责任从家庭部分转移到国家。原有的事实监护关系对儿童权利的保障和儿童的健康成长已经不够，应该在条件许可的情况下，根据中国法律对抚养人和监护人的规定，尽量建立正式的监护关系，并明确监护和照料的条件。在明确监护关系的时候，要考虑儿童的意愿。

　　第三，根据中国国情，对农村户口的、父亲死亡、失踪或服刑的未成年人，参照孤儿待遇，提供相当于当地孤儿基本生活保障水平百分之五十的保障金。这笔钱应该直接支付给母亲，以鼓励母亲在父亲服刑、去世之后，继续抚养未成年子女。母亲再婚，仍然抚养儿童的，这笔费用继续给付。母亲不抚养和照料儿童的，则不能拿到这笔津贴。

　　第四，就待遇水平来说，对服刑人员未成年子女，如果父母双方服刑，这些儿童的待遇水平，可以参考北京市和浙江省的规定，国家提供全额基本生活保障，视同孤儿，或参照孤儿待遇。对多子女家庭，每名儿童的基本生活保障津贴应该有所差别（第二名和第三名儿童的津贴水平递减30%）。

　　2010年，国务院办公厅针对孤儿保障工作，牵头制定了《关于加强孤儿保障工作的意见》，推动了相关制度建设。建议此议案参照解决孤儿保障问题的模式，仍由国务院办公厅牵头，由财政部、民政部、公安部、司法部等相关部委参与会办。涉及事实无人儿童抚养经费的问题，建议请财政部给予明确意见。

　　周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授

　　代表助理：尚晓援，北京师范大学壹基金公益研究院儿童福利研究中心；武彦君，北京科技大学天津学院；林甦，中国人民大学。

　　（说明：本议案根据北京师范大学儿童福利研究中心尚晓援教授主持的“事实无人抚养儿童基本生活保障制度研究”成果起草，深圳壹基金公益基金会提供研究支持）。