儿童是人类的未来和希望，保护儿童、坚持儿童优先原则是国际社会的共识，而艾滋病成为目前对儿童造成最大威胁的疾病之一。艾滋病感染亦属于重大的公共卫生安全问题，需要国家给予特殊的关注。

　　受艾滋病影响的儿童，特别是受艾滋病感染的儿童，属于特困儿童群体。我国缺少普惠型的儿童福利政策。对少数处于困境的儿童，如果不提供特殊的困境儿童福利，他们很难健康成长。

　　在与国际社会一道共同应对艾滋病危机、关注受艾滋病影响儿童的进程中，我国政府结合中国国情，出台了一系列救助关怀政策，逐步改善受艾滋病影响儿童生活、学习和医疗条件。但是，由于目前的政策在各部门之间的衔接和落实方面尚存在问题，导致这些儿童缺少健康成长的环境。迫切需要多部门协调，采取相应的措施。

　　本议案涉及的受艾滋病影响儿童主要包括三种情况，第一，父母双方均因为艾滋病死亡的致孤儿童；第二，父母双方或一方感染了艾滋病或因艾滋病死亡，但双方或一方仍然在世的儿童；第三，自身是艾滋病病毒携带者，或感染者的儿童。这些儿童具有以下特征：

　　群体人数持续增加。2011年“六一”前夕，联合国儿童基金会曾发布报告指出，现在中国的艾滋病致孤儿童约有2.7万—3万，而受艾滋病影响儿童约在49万—89万之间，具体数量目前民政、卫生、防艾等部门都还没有掌握。截至2011年底，估计中国存活艾滋病病毒感染者和艾滋病病人78万人（62～94万人），女性占28.6%，全人群感染率为0.058%（0.046%～0.070%），按照国际经验，每一名已知的感染者和患者背后，有1000名未被发现的感染者。从我国艾滋病感染者的规模、年龄结构和生育率来测算，艾滋病影响儿童有可能达到60万左右，主要集中在河南、四川、新疆、云南、广东、广西等艾滋病高发省份。另外既往HIV感染者陆续进入发病期，AIDS发病和死亡增加；受艾滋病影响的儿童数量将持续增长。

　　家庭贫困突出。我国绝大部分艾滋病患者家庭都处于经济欠发达、乃至贫困地区，截至2011年9月底，累计报告HIV感染者和AIDS病人数排在前20位的县（区、市）全都分布在中西部地区。这些家庭因患病丧失劳动力和社会歧视丧失公平的就业机会，越发加剧了贫困的状态。而处于贫困家庭中生活的儿童，其衣、食、住及医疗卫生等基本需求都无法满足。国艾办等部门组织的抽样调查反映，受艾滋病影响的儿童中有三分之一的家庭粮食不够吃，一半的家庭孩子每个月只能吃一次肉，超过40%的家庭在孩子生病后没有钱去看医生。艾滋病影响儿童远远无法像其他儿童那样健康成长。尤其是艾滋病感染儿童，免疫系统受损，容易患各种疾病，并受到营养不良等贫困导致的疾病侵袭。对公共卫生也是潜在的风险。

　　失学：北师大儿童福利研究中心的调查结果显示，受艾滋病影响的儿童需要对父母提供照料。他们更可能因照料负担重、歧视和家庭贫困失学。

　　失怙导致心理问题：由于失去父母的保护和照顾，家庭极度贫困，儿童承担起照料父母的实际负担，在外面遭受羞辱和歧视，艾滋病影响增加了儿童/青少年经历暴力，虐待，剥削和忽视的各种形式风险的可能性。导致这些儿童容易出现抑郁、认知能力低下、人格不健全或思想行为偏激等状况。这将出现可怕的恶性循环。在民政部门组织的调查中，个别受艾滋病影响的儿童甚至出现偏激的情绪，希望自己患有艾滋病的父母尽快死掉，这样“自己就可以变成孤儿”，能够到得到政府提供给孤儿的福利服务。也有个别出现极端的反社会情绪。

　　除了适用于所有的儿童的有关监护，保护和关怀照顾的法律和政策，对受艾滋病影响儿童影响最大的政策，包括下面两个：第一，2009年民政部下发的《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》（民发〔2009〕26号）（简称：民发26号文件），对三类受艾滋病影响儿童的基本生活保障标准均提出明确的意见。第二，2010年《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》（国办发〔2010〕52号）（简称：国发52号文件）。由于全国建立了孤儿基本生活保障制度，艾滋病致孤儿童符合待遇领取条件，从中得到了保障，每月都可领取有保障的孤儿基本生活费。

　　表1 受艾滋病影响最严重六省（自治区）救助政策落实一览

省份	政策的落实	资金来源
云南	艾滋病致孤儿童纳入孤儿保障范围；对感染艾滋病的儿童除给予生活救助外，每人每月发放30元营养补助费。“各市感染儿童是否执行600元的标准，由各市自行掌握。”	省财政对感染儿童给予生活救助和每人每月30元营养补助费
广西	省民政厅下发《关于加强受艾滋病影响人员救助工作的通知》（桂民发〔2011〕31号），“对携带艾滋病病毒或感染艾滋病的儿童在按照每人每月不低于600元的基本生活保障基础上，各地还可以给予适当的营养医疗补贴。”	未提出资金来源和具体标准。
河南	艾滋病致孤儿童纳入孤儿保障范围，在原有救助基础上补差，落实最低每人每月600元的基本生活养育标准；父母一方感染了艾滋病或因艾滋病死亡的儿童每人每月享受100元的生活救助；携带艾滋病病毒或感染艾滋病的儿童除家庭成员全部纳入城乡低保救助外，每人每月额外发放20元定量补助。	80%由省财政负担，20%由市县财政负担。
四川	只对艾滋致孤儿童纳入了孤儿保障范围，对因艾滋病导致的单亲家庭儿童和感染儿童均未制定特定政策，也未落实民发26号文件，多数地区是纳入低保或五保救助范围。
新疆	新疆自治区民政厅、卫生厅、人力资源和社会保障厅联合制定出台的《新疆维吾尔自治区受艾滋病影响儿童救助安置暂行办法》规定：“对艾滋病致孤儿童、携带艾滋病病毒或感染艾滋病的儿童,应发放最低养育标准为每人每月600元的基本生活保障金;对父母一方感染艾滋病或因艾滋病死亡的儿童,也可参照此标准发放基本生活保障金。	未提出资金来源。另据了解，自治区财政未补助资金。
广东	只对艾滋致孤儿童纳入了孤儿保障范围，对因艾滋病导致的单亲家庭儿童和感染儿童均未制定特定政策，也未落实民发26号文件，多数地区是纳入低保或五保救助范围。

　　从各省的救助政策看，各地对受艾滋病影响儿童，有的出台了政策，未能落实资金。有的政策和资金都没有落实。

　　从上面的儿童状况和政策分析看，受艾滋病影响儿童，特别是其中的受艾滋病感染儿童，是一个急需国家提供基本生活保障的特殊困境儿童群体。为了解决这部分儿童的生活困境，民发26号文件有具体规定。在问题最严重的地方，地方政府也做出了努力。但是，由于资金限制，现行政策的执行力度有限，受影响的儿童的基本生活没有得到基本保障。

　　第一，救助政策缺乏有效的财政支持，难以真正落实。民政部在2009年提出的受艾滋病影响儿童的保障标准，是依据全国居民平均生活水平进行科学测算后制定的，涵盖了普通儿童成长发育所需的各项基本支出。文件下发后，由于配套资金来源未明确，中央财政没有补助资金；各省级、市级财政难以落实资金，政策没能落实。除前面列举的河南、云南的救助金外，几乎难以找到其他能够兑现的保障措施。同时，这两个省的救助金全部依靠地方财政出资，保障标准很低，不足以解决这些儿童生活中面临的实际困难。

　　第二，特困儿童福利政策先行，其他困境儿童福利未能及时跟上。导致困境儿童家庭不理解。新的问题出现。2010年，国务院52号文件发布后，中央财政落实了经费，全国孤儿基本生活保障制度基本建立，艾滋病致孤儿童作为孤儿从政策落实中得到了基本保障。但是其余两类受艾滋病影响的儿童不能纳入国务院52号文件的保障范围。在艾滋病高发区，这两类儿童共同生活，父母患有艾滋病之后，生活困境类似，但保障措施的实施存在巨大差异，使得制度的公平性有所欠缺，社会保障制度出现了真空。

　　2011年以来，国家在普惠性的儿童福利方面大踏步前进（如免费午餐和校车）。标志着中国儿童福利制度建设进入了新阶段。国家财力完全可以保障所有儿童的基本生活。在这个时期，少数困境儿童的基本生活保障，更应该先行。否则有违社会公正。受艾滋病影响儿童，特别是其中的艾滋病感染儿童，人数有限，甄别容易。民政部经过多年工作，在保障标准，识别手段，工作程序等方面，积累了成熟经验。完全可以马上实施。具有政策可行性。

　　确保每一名受艾滋病影响儿童的生存权、发展权，是政府和全社会的责任。为做好相关工作，我们建议：

　　一、开展数据摸底。由防艾、民政、卫生等部门组成联合工作组，在确保艾滋病患者个人信息不泄露的情况下，对全国受艾滋病影响儿童进行排查和统计，掌握准确的数字。

　　二、落实保障措施。参照目前孤儿保障的方式，由中央财政与地方财政共同出资，落实民政部提出的受艾滋病影响儿童的保障标准，为他们发放福利保障金。

　　具体实施细则（建议）：

　　1. 基本生活费发放范围

　　在所有受艾滋病影响的儿童中，感染艾滋病病毒的儿童是最可怜的人，国家应该首先解决他们的基本生活保障问题。

　　2. 基本生活费发放标准

　　我国孤儿基本生活保障标准的制定，经过了对儿童抚养成本的详细科学的测算。因此，可以参照执行。考虑到感染艾滋病儿童的免疫系统受损，容易感染各类传染病，需要适当增加营养和医疗补贴。

　　3. 基本生活费保障资金

　　儿童福利关乎国家未来，艾滋病更是关乎国家公共卫生安全的大事。此项福利应由中央财政安排专项补助资金，对东、中、西部地区感染儿童分别按照月人均230元、330元、430元的标准（含30元营养医疗补贴）予以补助。以后年度按民政部审核的上年感染儿童人数及其基本需求，逐年测算安排中央财政补助金额。地方各级财政要将感染儿童基本生活费列入预算，省级财政要进一步加大投入，保障感染儿童基本生活费所需资金。

　　4. 基本生活费发放程序

　　感染儿童基本生活费的管理既要严格规范，又要考虑到感染儿童的特点和城乡实际，因地制宜采取合理可行的办法和程序。

　　（1）申请、审核和审批。感染儿童申请基本生活费，由其监护人向感染儿童户籍所在地的县级人民政府民政部门提出申请，申请时应出具国家医疗卫生机构开具的医学证明（HIV抗体确症检测报告单，HIV抗体检测呈阳性）。保证受益者的资格真实有效。为保护儿童的隐私，不得以公示的方式核实了解情况。

　　（2）资金发放。县级财政部门根据同级民政部门提出的支付申请，将感染儿童基本生活费直接拨付到其监护人个人账户。财政直接支付确有困难的，可通过县级民政部门按规定程序以现金形式发放。

　　（3）动态管理。县级人民政府民政部门要采取多种形式，深入调查了解感染儿童保障情况，及时按照程序和规定办理增发或停发感染儿童基本生活费的手续。

　　（4）监督指导。县级人民政府民政部门要与感染儿童的监护人签订协议。协议应对监护人领取、使用基本生活费以及感染儿童养育状况提出相应要求，明确监护人应依法履行的监护职责和抚养义务。

　　（5）对其他受艾滋病影响的儿童，根据家长患病的情况，作为“困境儿童”或“事实无人抚养儿童”，提供基本生活保障。

　　鉴于此项工作的瓶颈是缺少财政经费，导致受艾滋病影响儿童的基本生活保障不能落实，建议此议案的具体受理部门为财政部。或参照解决孤儿保障问题的模式，由国务院办公厅牵头，由财政部、民政部、卫生部等相关部委参与会办。涉及受艾滋病感染儿童的抚养经费的问题，建议请财政部给予明确意见。

　　周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授

　　代表助理：尚晓援，北京师范大学壹基金公益研究院儿童福利研究中心；李晶，云南财经大学传媒学院；虞婕，中国社会科学院研究生院社会工作硕士（MSW）教育中心