1998年，民政部公布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》。根据该条例，1999年，民政部又发布《民办非企业单位登记暂行办法》。一批民办非企业单位正式登记注册。从1998年至今，在民政部门登记的民办非企业单位数量经历了跨越式的巨大发展，由1999年的0.6万个增加到2010年的21.3万个，增长34.6%。

　　但是，社会中还存在大量未注册的民办非企业单位，其数量可能远远大于已注册民办非企业单位的数量。其中，服务类社会组织数量很大，尤其为社会需要。如为困境儿童群体提供服务的组织。北京师范大学儿童福利研究中心2011年12月发布了《中国自闭症儿童及其家庭需求研究》报告（以下简称《报告》）。对自闭症儿童服务机构的调查表明，发现这些组织的服务供不应求，60%以上为自闭症儿童家长创办，为自闭症儿童家庭迫切需要。其中包括不少工商或其他注册的机构，以及没有注册的机构。不能注册的机构主要是因为无法找到业务主管单位。对工商注册或没有注册的服务类社会组织，政府对它们在资金、管理和服务质量监控方面都不容易到位，影响对困境社会群体提供的服务的数量和质量。

　　根据《报告》，接受访谈的自闭症儿童服务机构中，53%已经注册为民办非企业单位，但仍有20%机构尚未注册。全国目前排查到的自闭症儿童服务机构大约有228个，以此类推，注册为民办非企业单位单位的约有120个，未注册的机构将近46个。而据统计，2009年底，全国共有注册民办非企业单位182382个，如果以自闭症儿童服务机构未注册率来推算，全国约有6万社会组织尚未正式登记注册。从数量分布来看，未注册的机构以中西部省份居多，特别是二三线城市，注册难问题仍然突出。仍以《报告》的调查为例，吉林省未注册机构占未注册机构总数的42%，吉林公主岭的一位自闭症儿童服务机构创办人（家长）基本道出了所有未注册机构的苦恼：“我找了残联、民政、教育局（做业务主管单位），但都说不能给我注册。我真的是没有办法了。”因为自闭症儿童迫切需要这些组织提供的服务，家长创办人往往不能轻言放弃。放弃就等于放弃了孩子的未来。

　　当前，包括民办非企业单位在内的我国非营利组织登记管理核心的原则是双重管理体制，民办非企业单位在行政管理体制上，实行所谓“归口登记、双重负责、分级管理”的体制，即由各级民政部门作为民办非企业单位的登记管理机关，此外民办非企业单位还受到业务主管单位的管理。即对非营利组织实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。

　　业务主管单位和登记管理机关二者在管理领域上的差别主要是：业务主管单位单独负责指导业务主管单位开展业务活动以及指导清算事宜，而民政部门则单独负责监督检查民办非企业单位的违法行为并进行行政处罚。

　　民办非企业单位要在民政部门申请登记注册,必须先找到一个政府部门或其授权的组织作为业务主管单位,否则民政部门不予批准。

　　据有关学者的调查，社会组织在登记管理机关申请登记时，认为难度很大的占2.8%，较大的占16.7%。而在难度大的原因中，找不到业务主管单位占了绝大多数。“双重管理体制”抬高了社会组织的登记注册门槛, 有学者分析，由于业务主管单位要对所属非营利组织的活动负责，却并不能从中受益，加之条例中并没有对业务主管单位作明确指定或者必须审批的义务规定，从而导致各业务主管单位“多一事不如少一事”，对申请的非营利组织，尤其民间成立的组织，大多采取推托的态度，使得独立申请的非营利组织很难被批准，不得不转而求助工商登记或者不登记。

　　虽然1998年民政部就出台了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但是该条例的规定比较宽泛，缺少可操作性。由于利益驱动，有的业务主管部门对民间组织管理工作不予配合，擅自审批民间组织。或是对于民办非企业单位寻求业务主管单位的要求采取搪塞、推诿，致使民办非企业无法完成注册。而对于此类情况，《条例》并无相关规定可以进行处理。

　　有学者曾指出，对非营利组织严格的登记限制体现了指导思想上的一种保守的观念，就是担心一旦放松登记限制，各种各样的社会组织会如洪水一般进入登记的门槛，导致管理上的失控。而实际上，由于管理体制的缺失，客观上催生了大批“非法”的社会组织。后者既不能享受政府提供的服务,也不便接受来自政府和社会的监管,由此倒真可能引发各种风险。

　　国际经验均采取较为宽松的非政府组织准入制度，登记程序相对简单。没有国家实行我国的“双重管理”式登记制度。各国法律规定可以通过两种方式：异议原则和登记原则。前者在普通法国家最为流行，是指非政府组织创办时只要符合法律程序没有异议，即被视为合格的非政府组织；异议机关可由税务机关提出，也可以由类似于英联邦慈善委员会或美国州检察长等法律机构提出。而登记原则适用于大陆法系国家，是指要取得相关资格的非政府组织，必须到政府有关部门去登记，并向该部门证明其已具备条件。这些国家对非政府组织登记管理的政策值得我们借鉴研究。

　　表1.各国非政府组织登记制度

国家	法律依据	登记机关	条件/程序
澳大利亚	商法和税法	在澳大利亚，全国性非营利组织注册由联邦财政部下属的证券委员会负责，该委员会在各州设有机构。地方性非营利组织在州司法局注册。	成立非营利组织要有名称、章程、办公地点和5个以上的成员，没有注册资金的限制。名称不能含糊不清，章程需3/4以上的成员通过，理事会成员至少3人并由选举产生。秘书长和司库必须专职，秘书长的国籍不限，但需在澳大利亚长期居住。成立非营利医院、学校等机构，事先需报请政府有关部门审查同意。
美国	公司法和税法等	具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册，注册的非营利组织由州税务局审定是否享有免税资格。州务卿办公室（亦称政府办公室）负责批准，然后由司法局进行注册登记，颁发法人证书。不登记的不具有法人资格，不能享受免税待遇	非营利医院、学校等机构先注册登记取得法人资格，然后经政府有关部门审查批准，领取执业证书。
日本	民法、特定非营利活动促进法等	日本民间非营利组织成立的基本法律程序为，先由主管机关批准，而后进行法人登记。主管机关主要是政府的相关业务部门，不仅负责职能所管辖领域内的民间非营利组织的批准，而且要承担对这些组织的监管任务。主管机关批准某个组织成立后，法人登记统一到办事机构所在地的法务局。法务局是否给予登记，主要是依据主管机关的批准文件进行，基本不承担法人组织的监管职能。	在当前日本相关法律中，主管机关的批准有三个概念，也是三种基本的批准形式：许可、认可、认证。许可是由主管机关在相关法律规定的基础上决定是否批准。认可是指只要依法经主管部门认可就可设立。这种方式中主管机关不带有裁量权的行政行为,即只要条件具备主管部门就应该认可。依据各个特别法成立的社会福利法人、医疗法人、学校法人等特别法人，基本都是采用这种认可的方式。认证是指依据相关法律规定，法人设立时只要依法确认团体的内部规章后即可成立。这是三种方式中法人组织最容易获得成立的批准方式，NPO法人的成立就是采取这类批准方式
法国	法国非营利社团法	社团可以自由设立，而无需核准或者事先宣告。但是，除了符合一定要求的组织，其他社团不得享有法律地位。	欲享有法律地位的社团，必须由其设立人主动将其公开化。

　　“加强和创新社会管理，是以胡锦涛同志为总书记的党中央正确把握国内外形势新变化新特点，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务。”2011年9月，中共中央政治局常委、中央政法委书记、中央社会管理综合治理委员会主任周永康出席全国加强和创新社会管理工作电视电话会议时发表了重要讲话，要求各地各部门要认真贯彻胡锦涛总书记“七一”重要讲话和党中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见，不断提高社会管理能力和科学化水平，促进经济社会协调发展。

　　讲话中提到，加强非公有制经济组织和社会组织服务管理，发挥其在社会管理中的积极作用。各级党委和政府要把社会管理工作摆到更加突出的位置，切实加强组织领导，做到硬道理与硬任务统筹抓、第一要务与第一责任一起担，狠抓各项部署和措施的落实，确保每年都能解决几个突出问题、办成几件惠民实事，力争经过3至5年的努力，使社会管理服务水平有大的提高，让人民群众看到变化、见到实效。

　　2009年，民政部民间组织管理局就已经将开展民办非企业单位登记改革试点工作作为当年工作要点，并积极支持地方民政部门进行改革试点探索。2011年,在中央精神的指导下，民政部统筹各地继续推进社会组织管理体制改革，引起社会各届热议与反响。广东制定《广东省民政厅关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，指出除特别规定、特殊领域外,将业务主管单位改为业务指导单位,直接向民政部门申请成立社会组织。

　　根据《中共北京市委关于加强和创新社会管理全面推进社会建设的意见》，北京对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织实行民政部门直接登记,建立“一口审批”绿色通道。

　　海南对社会组织直接登记范围和简化登记管理程序作了明确规定。上海确立了分类建设、分类扶持、分类管理的基本思路和工作要求等。

　　在地方试点基础上，民政部李立国部长在2012全国民政工作会议的讲话中指出：要推进社会组织管理体制改革创新。落实统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，继续协调、配合社会组织三个行政法规的修订工作，做好相关衔接配套工作。要推广广东经验，支持有条件的地方将社会组织业务主管单位改为业务指导单位，推行公益慈善、社会福利、社会服务等类社会组织直接向民政部门申请登记，并会同有关部门依法监管。

　　《民政事业发展第十二个五年规划》中提出：“十二五”时期，我国继续推进社会主义市场经济、深化民主政治和先进文化建设，全面构建社会主义和谐社会，-----加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，构建基层综合管理和服务平台，为社会组织管理、城乡社区建设等工作提供广阔空间。十二五期间，民政部将重点培育和优先发展经济类、科技类、公益慈善类和社区服务类社会组织。推进社会组织登记管理创新，拓展社会组织直接登记范围，探索登记管理和业务主管职能一体化，推行社区社会组织社区备案制度。推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。推动县（市、区）社会组织培育和发展，发挥其直接提供服务、直接反映诉求、参与基层社会管理的积极作用。

　　我们有理由相信，中央高度重视社会管理创新并将为社会组织在“十二五”的蓬勃发展带来强大的动力。修订《民办非企业单位登记暂行条例》，完善服务类组织登记管理制度，必将有助于进一步推进民政法制建设，为社会管理创新创造更加和谐的法制环境与基础。

　　由此可见，加快落实《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订工作，完善社会组织登记管理制度势在必行。结合国内外经验，对民政部《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订提出建议如下：

　　民办非企业单位除了非营利性的特质不同于企业外，其他与企业大体相同，建议修订《条例》时，取消民办非企业单位的业务主管单位，直接在民政部门进行登记注册。根据广东经验，民办非企业单位可以由行业指导单位对其业务进行监督和指导。

　　建议新《条例》对学校、医院等民政部门无力审批管理的实体性公共服务和福利机构，指定教育部门、卫生部门等相关机关登记管理取消民政部门作为“登记管理机关”的程序。这样既打破了双重管理体制的制约，又可以加强管理效果。

　　民政部十二五规划中提到，推行社区社会组织社区备案制度。根据公民结社涉及的不同层次, 采取不同的管理模式, 如可以采取备案、鼓励登记与指定登记相结合的分层次监管制度。既降低民办非企业单位的注册门槛，又能发挥政府的政策导向作用，理顺政府与民办非企业单位的关系。建议新《条例》中增加此项内容。

　　细化现《条例》第五章第二十九条内容，强化对登记管理机关的权力和义务的监督和管理。

　　此事牵涉整个非政府组织的管理体制。建议国务院办公厅牵头，由民政部、公安部等相关部委参与会办。解决问题。

　　周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授

　　代表助理：虞婕，中国社会科学院研究生院社会工作硕士（MSW）教育中心；林甦，中国人民大学。

　　（说明：本议案根据北京师范大学儿童福利研究中心尚晓援教授主持的研究成果起草，深圳壹基金公益基金会提供了研究支持）。