案 由： 

　　家庭是儿童成长的摇篮，但儿童的健康成长却不能单纯依靠家庭。儿童是祖国的未来，国家对儿童的健康成长负有责任。儿童福利制度就是要确立国家和家庭在保障儿童健康成长中的基本职责。虽然国家一直将儿童福利事业发展作为一项重要工作，但长期以来，因为理念、制度设计、机构设置和资源投入等方面的原因，我国的儿童福利立法还比较落后，与我国的经济社会发展水平不相适应。长此以往，必将影响到国家的凝聚力和长治久安。具体表现在： 

　　1、因为缺乏基础儿童福利制度而导致的社会问题日趋凸显。因为缺乏基础儿童福利制度，在家庭养育儿童遇到困惑或困难时，他们无法得到国家的指导和帮助。在监护人严重违反职责，对儿童的健康成长造成威胁时，国家也没有及时、有效干预。这种制度缺位导致出现了大量儿童保护困境，如操纵儿童乞讨现象屡禁不止，流浪儿童被救助后仍然反复流浪，有些儿童因为缺乏医疗保障而被遗弃或被杀死，有些孩子被父母长期严重虐待后致残、致死却得不到有效干预，有些孩子虽然名义上有父母却事实上无人抚养。近年来，因基础儿童福利制度的缺乏而导致的社会事件时有发生，2012年河南兰考袁厉害收养孤儿遇火灾事件，广东揭阳紫峰寺的“借孤儿”事件，浙江温岭蓝孔雀幼儿园女教师颜艳红虐待幼童事件等就是明显的例子。同时，由于在传统意识中，儿童福利仍然被视为家庭私事，缺乏系统的儿童福利政策，因此只是碎片性的儿童福利待遇，还缺乏儿童福利的现代理念。此外，儿童福利机制也是重管理，缺服务，很多地方仍然没有儿童福利机构，特教老师、康复医生专业人才也比较稀缺。这些问题的根本性解决，呼吁儿童福利法的尽快制定。 

　　2、目前儿童福利现状呈现部门分割，政策杂乱的局面。目前的儿童福利工作主要是通过分散的政策文件予以规范，针对分散的群体出台相应的政策，形成了“头痛医头、脚痛医脚”的局面。同时，涉及儿童福利的部门由于互不隶属，政出多门，各自为政，不能形成合力，难以达到工作目标，遇到棘手的问题好像“谁都可以不管，谁也可以不管”，因而无法对困境儿童问题予以根源上解决。儿童福利工作机构设置上也呈现部门分割局面，看上去很多部门都有职责，实际工作中又很难形成有约束力的配合机制；即使在某一个职能部门内部，如民政部，儿童福利的工作还分散在不同司局处室。这种部门分割、政策杂乱的局面，人为造成工作条块分割，实践中推诿、扯皮现象时有发生，严重影响决策科学性，也影响了资源配置效率，更直接影响到对儿童的保护效果。因此，需要尽快通过立法扭转这种工作局面，为儿童特别是困境儿童提供体系化福利保护。 

　　3、现有立法规定的儿童福利措施缺乏可操作性，不能充分发挥作用。虽然我国已经构建了儿童保护的基本制度框架，《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律对督促和帮助父母履行监护职责作出了一些规定。但是这些规定不仅分散，而且目前的法律法规对措施的实施主体、程序等都缺乏具体明确规定，导致这些规定在执行过程中被架空，不能实现保护儿童的目的。还有表面上有规范，但实际上法规落后，存在无法可依与有法难依的困境。由于目前收养制度的门槛太高、条件苛刻、手续烦琐。以至于需要被收养儿童无法被收养，一些想收养家庭却被程序击退。目前迫切需要改变这种情况，确立儿童福利措施内容的落实机制。 

　　4、现有法规政策效力级别过低，与我国迅速发展的儿童福利事业相比比较滞后。目前儿童福利领域的规定主要是民政部门联合其他部门发布的针对流浪乞讨未成年人和孤儿的政策。这些规定中效力级别普遍较低，没有上升到法律的层面。作为行政法规或者部门规章，执行力度不够。由于缺乏罚则以及监督主体等有关规定，这些规定得不到有效执行，已有的规定不能与当前的儿童福利工作相适应，也不能为儿童福利制度的进一步发展提供明确的法律依据。 

　　案 据： 

　　1、制定《儿童福利法》是从根本上治理儿童问题，满足社会各界普遍愿望的迫切需要。儿童福利问题已引起全社会的高度关注。2011年两会期间，很多代表提出了关于完善儿童福利以及加强对流浪乞讨被拐卖未成年人保护的提案。2011年初“随手街拍乞讨儿童”微博等行动的发起，特别是2012年河南兰考袁厉害收养孤儿遇火灾事件、广东揭阳紫峰寺的“借孤儿”事件和浙江温岭蓝孔雀幼儿园女教师颜艳红虐待幼童事件后人们的普遍关注，也体现了整个社会对儿童权利和儿童福利保障的关注。这些都表明，困境儿童的保护牵动着整个社会的神经，制定《儿童福利法》是民心所向。 

　　2、制定《儿童福利法》符合我国宪法的有关规定，也是中国作为《联合国儿童权利公约》缔约国的责任所在。 

　　《中华人民共和国宪法》第四十九条第一款规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。根据宪法的规定，国家应当切实采取措施保护儿童尤其是困境儿童的健康成长。我国《宪法》第14条第4款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”儿童福利是社会保障的核心内容之一。《联合国儿童权利公约》确立了缔约国对儿童的一系列福利保障要求，中国是缔约国之一。因此，尽快制定《儿童福利法》，既符合我国宪法的有关规定，也是中国作为《联合国儿童权利公约》缔约国的责任所在。 

　　3、制定《儿童福利法》是我国经济社会可持续性发展的客观要求。 

　　儿童特殊、优先保护原则决定了儿童有权享受一国可达到的最高福利水平，同时，一国将优势资源用于儿童福利事业的发展，又会为一个国家储备可持续性发展的人力资源。另外，国家凝聚力的基础源于国家在儿童成长时期对其所担负的责任，而一个有凝聚力的民族才可能成为一个强大的民族。 

　　4、我国已经初步建立了儿童福利政策框架，为开展儿童福利立法工作奠定了基础，目前立法具有可行性。《义务教育法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》等规定了一些普惠型的儿童福利措施，如免费义务教育、免费疫苗接种、免费或优惠进入博物馆等场所，同时还对督促和帮助父母履行监护职责作出了一些规定。这为儿童福利立法确定了措施内容。近年来，国务院和民政部、公安部等部门出台了多项法规政策，加强对特定儿童群体的保护。如国务院办公厅分别于2011年和2010年发布了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》和《关于加强孤儿保障工作的意见》， 2009年民政部发布了《关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》等。这些政策基本确定了儿童福利制度中需要重点关注的困境儿童范围，如孤儿、流浪未成年人、受艾滋病影响的儿童等。这些都为儿童福利立法准备了丰富的政策和实践经验。 

　　5、制定《儿童福利法》，要顺应发展趋势，明确立法目标。从儿童福利工作实践来看，儿童福利的保护对象从以关注孤儿为主，向更多困境儿童扩展。在保障标准上也在不断提升，例如2010年发布的《关于加强孤儿保障工作的意见》，对孤儿不仅实现了基本生活保障，而且将保障延伸得到医疗、教育、就业、住房等发展权方面。政策还越来越关注困境儿童保护的根源问题，例如2011年发布的《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》。由此，我们可以看出，我国儿童福利工作的发展趋势是，儿童福利对象不断扩大，保障标准不断提高，越来越多儿童被纳入政府制度性保障范围，而且福利工作的重心越来越重视源头问题。这种发展趋势为开展儿童福利立法确定了目标。 

　　建议： 

　　1， 全国人大常委会将制定《儿童福利法》纳入新一届常委会的立法规划。 

　　2， 全国人大常委会督促国务院法制办尽快制定《儿童福利法》。其具体内容可参考本议案的附件（见后）。 

　　3、有关部门和专家学者在制定《儿童福利法》时，应注重借鉴国外有关先进经验，同时要结合中国国情和实际。 

　　4、制定《儿童福利法》时，要注重基本构架、主要内容应与《宪法》有关法律法规和政策保持连贯性、延续性。同时，要与《未成年人保护法》《残疾人权益保障法》等相关法律法规相协调。　

　　5、在《儿童福利法》制定过程中，应向中央单位、地方政府、儿童福利机构、有关专家和社会公众等广泛征求意见，使之更加完善。 

　　代表助理:张文娟,北京青少年法律援助与研究中心副主任