附件：《儿童福利法》（立法建议稿）（附说明））
第一章 总则
第一条 为了落实儿童特殊、优先保护原则，强化各级人民政府保护困境儿童健康成长的责任，更好指导和帮助父母或者其他监护人依法正确履行监护职责，有效预防违法犯罪，根据宪法，制定本法。
说明：本条规定了本法制定的目的和法律依据。
《未成年人保护法》规定了“根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护”，这体现了儿童在法律和社会发展进程中应得到优先考虑。因此本法规定了落实对儿童优先保护，充分保护儿童的合法权益。
《中华人民共和国宪法》第四十九条第一款规定：“婚姻、家庭、母亲和儿童受国家的保护”。根据宪法的规定，国家应当切实采取措施保护儿童尤其是困境儿童的健康成长。各级人民政府在保护儿童尤其是困境儿童方面具有重要责任。本法主要是规定政府在保护儿童尤其是困境儿童的职责，主要包括两个方面，一方面是采取措施帮助父母或者其他监护人正确履行监护职责，保障儿童在家庭中健康成长，另一方面是采取措施对需要政府提供保护的困境儿童提供保护。
儿童福利还与预防未成年人违法犯罪密切相关。很多走上违法犯罪的未成年人，与监护存在问题有直接的关系。由于没有对监护问题及时干预，没有尽早提供保护，最终未成年人因为得不到有效监护或者权利得不到保障，走上了违法犯罪道路。因此，加强对儿童的保护，及时发现父母等监护存在的问题，并予以干预、指导，是从根源上预防未成年人违法犯罪的有效途径。
第二条 本法所称儿童是指不满十八周岁的公民。
说明：本条规定了儿童的年龄界定，与联合国《儿童权利公约》规定的“儿童”称谓相一致，是指不满十八周岁的人。这也与《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》所指的“未成年人”的内涵一样，都是指不满十八周岁的公民。
第三条 父母或者其他监护人应当依法履行监护职责。
各级人民政府应当切实采取措施指导和帮助父母或其他监护人依法履行监护职责，保障儿童在父母或其他监护人的监护下健康成长。
对父母或其他监护人不依法履行监护职责或者侵害儿童合法权益的行为，人民政府应当采取措施保护儿童免受父母或者其他监护人的伤害。
说明：本条主要规定了政府和家庭在儿童保护职责中的定位。儿童、家庭和政府之间的关系可以用下图表明：
《联合国儿童权利公约》明确规定了政府对儿童的养育职责，涉及到了第18条、第19条和第20条三个条款。
第18条规定：“1.缔约国应尽其最大努力，确保父母双方对儿童的养育和发展负有共同责任的原则得到认可。父母或视具体情况而定的法定监护人对儿童的养育和发展负有首要责任。儿童的最大利益将是他们主要关心的事。2.为保证和促进本公约所列举的权利，缔约国应在父母和法定监护人履行其抚养儿童的责任方面给予适当协助，并应确保育儿机构、设施和服务的发展。3.缔约国应采取一切适当措施确保就业父母的子女有权享受他们有资格得到的托儿服务和设施。”
第19条规定：“1.缔约国应采取一切适当的立法、行政、社会和教育措施，保护儿童在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括性侵犯。2.这类保护性措施应酌情包括采取有效程序以建立社会方案，向儿童和负责照管儿童的人提供必要的支助，采取其它预防形式，查明、报告、查询、调查、处理和追究前述的虐待儿童事件，以及在适当时候进行司法干预。”
第20条第1款规定：“暂时或永久脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童，应有权得到国家的特别保护和协助。”
通常情况下，儿童在家庭中成长，父母或者其他监护人应当首先依法履行监护职责，保障儿童的健康成长。但是，在家庭出现问题或者家庭功能失灵的情况下，例如父母或者其他监护人丧失监护能力、履行监护职责存在困难、侵害儿童合法权益时，政府应当采取措施，承担起对儿童的保护职责。
第四条 各级人民政府应当采取措施保障下列情形中困境儿童的健康成长：
（一）父母或者其他监护人履行监护职责确有困难或者暂时无法履行监护职责；
（二）暂时查找不到父母或者其他监护人；
（三）父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害儿童的合法权益；
（四）失去父母等监护人或者因监护人丧失监护能力事实上无人抚养；
（五）其他因为监护履行问题导致儿童陷入困境的情形。
说明：本条规定了法律的保护对象，对困境儿童的范围予以了界定。
政府高度重视儿童福利工作的开展。我国儿童福利事业也在不断发展。从儿童福利工作的保护对象看，已经从关注机构内的孤儿到社会散居孤儿扩展，从保障程度看，已经从单纯的基本生活保障向更系统全面的保障体系发展，包括医疗康复、教育、就业和住房保障等各方面的保障措施。
实际上，我国的儿童福利工作对象有向更多弱势儿童扩展的趋势。根据2006年民政部等十五部委发布的《关于加强孤儿救助工作的意见》等相关文件，对于政府保护的儿童予以了分类，包括：社会散居的孤儿，民政部门监护的孤儿，暂时查找不到家庭的流浪未成年人，因父母服刑或其他原因暂时失去生活依靠的儿童。由于这些不同类型的儿童难以用“孤儿”一词概括，因此学者提出了“困境儿童”的概念，用来概括这些儿童。本法中也使用了“困境儿童”的概念，用于概括这些需要政府采取措施予以保护的儿童。
本条规定的保护对象主要是因为监护履行问题导致陷入困境中的儿童，主要包括：
1、履行监护职责有困难，包括家庭经济困难、儿童患有重大疾病或者残疾需要长期治疗或者照料等；
2、暂时或者永久无法履行监护职责，包括父母患重大疾病、服刑、丧失行为能力、死亡、被宣告失踪、下落不明等情形；
3、查找不到监护人而监护状态待定，包括没有被查找到父母或者其他监护人的流浪、打拐被解救的儿童；
4、不依法履行监护职责或者侵害儿童合法权益的行为，包括父母或者其他监护人对儿童实施虐待、遗弃以及侵犯其受教育权等行为；
最后一项是兜底条款，包括了所有因为监护履行出现问题而需要保护的困境儿童。
第五条 各级人民政府开展儿童福利工作应当以儿童的最大利益为首要考虑，尊重儿童的参与权，依法保护儿童、父母或者其他监护人的合法权利。
说明：本条规定了开展儿童福利工作的原则。
实现儿童利益最大化不仅是开展一切与儿童工作有关的工作方式，也是需要达到的目的。对于困境儿童来说，由于其所处的环境，更应该得到优先特殊的保护，其利益最大化也应当得到充分实现。
为了实现儿童利益最大化，尊重其参与权也是必要的条件。参与权是《儿童权利公约》明确规定的儿童重要权利之一。儿童参与权包括三个层次：知情权、表达权和意见被尊重的权利。知情权是相关机构和人员在采取与儿童有关的措施或者作出决定时，应当对其告知，表达权是应当赋予有表达意愿的儿童以表达的机会，意见被尊重的权利是儿童表达的意见应当得到充分考虑并被尊重。在开展儿童福利工作时，儿童参与权应当得到尊重。
在美国等一些国家的儿童福利制度中，儿童福利部门对于家庭的干预过多。为了避免对家庭的过度干预，在政府对儿童的保护与父母等监护人的权利之间做出合理的平衡和界定，本条规定了政府在开展儿童福利工作中，也应当保护父母或者其他监护人的合法权利。
第六条 国家应当设立专门的儿童福利管理机构。
国家机关、社会团体、城乡基层群众性自治组织以及其他社会组织应当在各自职责范围内做好儿童福利相关工作，配合儿童福利管理机构依法履行职责。
说明：本条规定了相关机构在儿童福利工作中的职责。
国家应当设立专门的儿童福利机构，包括协调机构和各级行政区域内儿童福利工作的具体管理机构。具体内容可见第二章“儿童福利管理机构”说明部分。
儿童福利内容涉及到很多机构的工作，从实际工作层面看，如对家庭的具体帮助措施、医疗保障措施等内容都涉及到其他部门的工作，需要其他部门采取相应的措施，履行职责。这也体现了儿童福利工作中跨部门合作和工作协调的重要性。
从法律依据看，《未成年人保护法》第六条第一款规定：“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。”因此，这些相关部门应当积极履行职责，配合儿童福利管理机构的工作，依法保护儿童的合法权益。
第七条 国务院和地方各级人民政府应当将儿童福利工作纳入国民经济和社会发展规划，将儿童福利工作的年度执行情况列为国民经济和社会发展规划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
说明：本条规定了儿童福利工作在社会发展和政府工作中的重要性。儿童福利工作不仅关系到对儿童尤其是困境儿童的保护，而且也直接关系到预防未成年人违法犯罪。因为很多未成年人违法犯罪案件的发生都与家庭出现问题密切相关。只有做好儿童福利工作，保障儿童在家庭中健康成长，对权利受到父母侵害的儿童及时保护，才能有效避免未成年人违法犯罪案件的发生。
因此，儿童福利工作应当被列入社会发展的规划，政府应当予以高度重视，将其作为国民经济和社会发展的一项必不可少的重要内容，积极开展该项工作。为了促进和监督儿童福利工作能够取得发展，本条参考了2004年《中华人民共和国土地管理法》第二十五条的规定，规定了各级人民政府对于该项工作的年度执行情况向同级人民代表大会报告。
第八条 国务院和地方各级人民政府应当将开展儿童福利工作的经费纳入政府财政预算，建立儿童福利工作经费保障自然增长机制，随着经济社会发展对经费保障及时调整。
说明：本条规定了开展儿童福利工作的经费保障。各级人民政府应当将开展儿童福利工作所需经费纳入财政预算，保障有足够的经费开展工作。为了保障儿童福利工作的持续发展，各级人民政府应当随着经济和社会的发展保障经费能够有所增长，满足开展这项工作的需要。
第九条 国家鼓励和支持社会力量参与实施儿童福利工作。
说明：本条规定了社会力量参与儿童福利工作。
社会力量参与儿童福利工作，不仅是为了积极利用社会资源提供福利服务和社会资金，而且是儿童福利事业发展的需要。随着儿童福利工作的开展，将会发现大量的家庭和儿童需要福利服务，需要被安置的儿童数量和安置场所都需要增加，而这些都靠政府自身提供服务或者建立机构不仅浪费成本，而且是不现实的。
因此，在政府相关法规和政策标准的要求下，社会力量的参与和对社会资源的充分利用能够解决这些问题，这也是儿童福利工作发展的趋势。社会力量参与儿童福利工作，不仅能够直接提供服务，而且有的社会组织能够筹集到社会资金，将更多资金投入到儿童福利工作中，促进儿童福利事业的不断发展。
