中国人民大学周淑真

　　公共生活的有序状态是人类社会共同体存在、持续和发展的前提和基础，政治的首要价值目标就是在人类的公共生活中建立起有效的秩序。政治文明的性质规定了政治文明的主题是建立一种合理的公共秩序。政治制度是指人们在政治理念指导下规范政治行为，以建立公共秩序的政治组织体制、运行机制和运作程序，政治文明的最终表现形式是制度文明。在当代世界各国，政党掌握政权并在社会政治生活、国家事务和政治体制运作中处于中心地位，因此，政党制度建设是政治文明建设的重要组成部分。我们所处的时代是政党政治的时代。当代世界绝大多数国家，无论是大国还是小国，无论是贫国还是富国，其政治舞台上的主角都非政党莫属。政党承担着政治发动机的功能，是国家政治的核心和主体。

　　每个国家采取的政党制度的类型和模式不同，相互关系和运行机制不同，其功能作用发挥的程度也有不同，但无论采取哪种类型和模式政党制度的国家，政党对该国的内政外交的基本走向和经济社会的发展起决定性的作用。一个国家发展进步的重要条件，是政党特别是执政党有能力并且较为妥当地处理国家的重大政治关系，而无论什么性质的国家，政党关系都是国家重大政治关系的重要组成部分，政党制度是国家政治制度的核心。纵观17世纪英国资产阶级革命政党产生以来，数千个政党面对社会发展这个永恒的主题，有盛有衰，有成有败，剖析它们兴衰成败背后的内在原因，可以感悟到政党发展规律和内在机理的支配作用。人们不断地总结政党和政党制度发展过成中的功过成败和利弊得失，成为人类社会在政党政治问题上共同的政治智慧。借鉴这些人类中政治文明重要成果，为加强我国多党合作和政治协商制度建设提供有益的借鉴，具有积极意义和重要作用。大体说来，可以从以下几个方面去思考。

　　一、客观认识和准确把握世界各国政党制度的普遍性与特殊性的辩证关系

　　世界各国政党制度的建立有普遍的规律。政党制度的内容包括一个国家的各个政党在政治生活中所处的法律地位、政党同政党之间的关系、政党同国家政权的关系。作为一种运行机制，政党制度一旦形成便具有相对的稳定性，它构成了社会各阶级、阶层、集团和个人在政治生活中的一种行为规范，也形成了一种党际关系体系和运行规则。据此，人们按照这些关系认识政党制度，按照一个国家主要政党数量去划分政党制度的类型。但是世界各国的政党制度的普遍性又寓于特殊性之中。世界各国各种类型政党毫无例外都根植于本国的特定土壤，由于每个国家的社会历史发展过程不同，民族文化构成不同，社会经济发展水平不同，世界各国政党制度各有特点，同样类型的政党制度在不同的国家有不同的实现方式和运行模式，没有一个国家同另外一个国家是完全相同的。同是两党制，英国是议会制的两党制，美国是三权分立的总统制的两党制，执政党的产生方式、政党制度的运行机制、执政党的责任地位、执政党领袖的领导方式完全不同；同是多党制，意大利是典型的议会制的多党制，法国是半总统半议会制的多党制，德国多党制有5%条款的限制，日本是一党独大、多党并存的多党制。当代俄罗斯的多党制中则没有法定的执政党。但无论如何，执政党力图继续维持执政地位，反对党期待获得执政地位，参政党施展才干力图有所表现，在这些方面世界政党是共通的。现代政党制度体现了民主政治的普适价值与多元世界的国情差异两者之间的冲突与交融，是价值的普适性和形式的民族性相结合的产物，成熟的政党制度需要将民主政治的一般原则体现于一定的民族形式之中。

　　同时，在政党制度这个相对稳定的架构中，政党和政党政治则具有一定的可变性。政党、政党政治和政党制度产生的时序一般为：先有政党和政党政治，两者的发展是同步的，是不可分割的，尔后才有政党制度的确立。这是世界各国政党制度建立和运行的普遍规律。因此，政党制度发展的前提是政党的发展，政党的发展尔后引发政党制度的发展。在这方面世界各国政党也是共通的。因此，当代世界各个政党，都面临着如何去面对新的形势、以什么样的理念和姿态去处理发展变化中的国内外事务的问题。政党的社会基础作为政党的生存土壤，其范围的大小和力量的强弱，决定着政党的生命力与影响力的大小。争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护，是任何渴望求得生存和发展的政党必须首先思考的。如凡是执政党都会面临着这样一些共同的问题：执政党代表什么人的利益、追求什么样的社会目标、采用什么样的方法治国理政、自身有什么样的能力和应该具备什么样的能力、理论纲领能否与时俱进、能否正确对待自己的历史传统、能否随着经济社会发展和社会结构的变化来把握自己、能否始终把发展经济、提高生产力、提高人民的生活水平放在行动首位，执政党同国家决策机关的关系如何处理，等等。因此，我们不能以自己国家政党制度的特殊性否认世界政党制度发展的普遍规律，把其他国家的有益经验和成功做法一概斥之为糟粕，同时也不能以普遍性代替本国政党制度的特殊性，照抄照搬别国的政治制度和政党制度。

　　改革开放30年的今天，我国社会经济基础和社会结构发生了重大变化，要求我国的政党制度具有更大的包容性。社会主义市场经济的建立和发展，所有制和经济体制的重大变革，使我国社会在一致性增强的基础上出现了多样性发展的趋势。如何适应社会发展的现实需要，扩大和容纳社会各阶层各团体、各方面的政治参与，把他们的政治愿望和利益诉求纳入我国基本政治制度体系中，如现有的八个民主党派如何涵盖社会的各方面，各民主党派既要坚持自己的传统特色基础而面对现实又要防止趋同，人民政协的界别构成如何发展，政协的结构功能如何充分发挥，就成为基本政治制度发展中不可回避的问题。它要求我们必须与时俱进，在政党制度理论、观念方面进行创新，在政党和政党制度的运行机制、功能作用方面进行创新，既保证中国共产党的领导地位和作用，又能充分发挥民主党派参政议政、民主监督的作用和作为其联系界别的政治利益代表的功能。这是一项艰巨的历史任务。当代中国的基本政治制度是一种形式、一种载体，关键在于我们如何通过坚持不懈的政治发展和政治文明建设，赋予基本政治制度真实的而不是虚假的、实质的而不是表象的人民当家作主的内涵，从而实现社会各阶层、各界别的政治资源合理配置。这些都要求我们清醒认识和准确把握世界各国政党制度的普遍性与特殊性的辩证关系。

　　二、从法治建设的高度去思考对政党和政党制度关系的规范和调整

　　从世界范围来看，政党制度的形成是一个渐进的历史过程，对政党进行法制的规范和调整，是在政党制度的发展过程中逐步产生发展起来的。在19世纪后期之前，人们普遍把政党作为一种结社组织，宪法和法律都有关于结社以及由此形成的社会团体的规定，所以各国并不在结社法律和社团管理法律之外制定专门的政党法律来规范和调整政党及其活动。只是到了19世纪后期，少数国家才对政党参与选举的条件和程序做出特别的规定，这就是早期的政党立法。就总体政党制度发展而言，在第二次世界大战结束前，全世界除了选举法中有关政党参选的规定，以及针对特定政党的禁止或限制性规定以外，都还没有对政党进行一般规范的综合性的法律制度。第二次世界大战后，由于政党在社会和国家政治中的作用和影响日益增强，政党制度进一步完善，政党成为政权运转的动力来源和重要元素，许多国家将政党从一般的社会组织中区别开来，确立其特殊的法律地位，使政党的正面作用得以发挥，负面作用得以限制，必要的政治秩序得以维护。到21世纪初，据笔者所能看到的各国宪法中，包括我国在内的124个国家的宪法有对于政党的规定。其中不少国家更在选举法等法律制度方面规定了政党的相关权利和义务，也有一些国家制定了专门的政党法。由此可见，用法律精神与价值意义去规范政党政治行为，维护社会秩序特别是政治秩序，成为世界各国政党制度的普遍规律。

　　当代世界各国对政党实行法律规范主要有以下几种意义：第一是对政党合法性的认可。确认一个政党是否合法，是一个国家政治秩序确立的前提。对政党的合法性的认可分为两种模式：一种是法定制，国家通过宪法和法律对政党合法地位、成立要件、基本准则、权利义务做出规定；一种是默认制，它不在立法上对政党进行具体的规定，而只要相关的政党不违反法律的规定即为合法。默认制也被认为追惩制，美国就是实行默认制的代表。第二是对执政党地位的确认。执政党主导着一个国家的政治实践和走向，在国家政治生活和社会生活中起着关键性的作用，对执政党地位的确认也是各国政治制度和政治秩序建立的前提。各国对于执政党法律地位的确认主要有两种形式：一种是对执政党获得执政权力的路径进行规定，这是在两党制或多党制的资本主义国家的做法；一种是将执政地位直接赋予某个政党，这是在发展中国家和社会主义国家的做法，一般是通过宪法“序言”的形式，对国家的历史发展道路和重大社会变革进行回顾，把执政地位赋予在决定国家历史发展道路过程中和重大社会变革中作出突出贡献的政党，确认它的执政地位。有执政党，当然就存在相应的非执政党，有的国家将执政党之外的政党称为“在野党”，有的将执政党之外的政党称为“参政党”。相关各国法律在承认执政党地位的同时也确认了非执政党的地位。这样各个政党都有法律规范的地位和与之相适应的权利、义务和责任，对国家政治生活的有序运行提供了法律保障。

　　当代世界各国对政党进行法律规范的基本形式主要有以下几种，即宪法性规定、基本法律规定、专项法律规定、选举法规定和宪法惯例。自从德国1967年制定《政党法》以后，不少国家竞相效仿制定相关法律，在对政党的成立条件、遵行原则、活动方式、运行机制等做出规定的同时，对政党的建立及其活动的限制也做出明确的规定。如规定“禁止建立以进行极端主义活动为目标的政党及其活动”，“不允许根据职业、种族、民族或宗教属性特征建立政党。”禁止其