曲 直  许晓宏  钟 桦
　　2008.4.9
 
　　一.“五一”口号催生“人民政协”

　　抗日战争胜利前夕，中国一度消沉的民主宪政运动再度兴起，废除国民党一党专政，实行民主政治，准备抗日大反攻力量，已成为全国人民的普遍要求。毛泽东在1945年4月23日—6月11日召开的中共第七次全国代表大会上，作了题为《论联合政府》的政治报告，提出组成民主联合政府、建立一个新民主主义的独立、自由、民主、统一、富强的新中国：第一步由各党派和无党派代表人物协议组成临时的联合政府；第二步则在将来经过自由选举，召开国民大会，成立正式的联合政府。毛泽东代表中国共产党对民主宪政的诉求，及其在陕甘宁边区所推行的“三三制”政治样板，吸引了中国的中间势力党派。1948年4月30日，中共中央发布“五一”口号，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。各民主党派纷纷通电或发表公告，热烈响应中共中央的历史性号召，并于当年下半年接受中共中央的邀请，相继派代表分赴河北省平山西柏坡解放区和哈尔滨，后又汇集北京参加筹备组织召开新政治协商会议。所以说, 是“五一”口号催生了“人民政协”。

　　1948年各民主党派响应中共“五一”口号，是我国民主党派公开宣布自觉接受中国共产党领导，和共产党亲密合作，共同为建立新中国而奋斗的重要标志。各民主党派积极响应中共“五一”口号，为建立新中国而奋斗，这是我国统一战线和多党合作发展史上一件具有里程碑意义的事件，标志着各民主党派和无党派人士公开、自觉地接受了中国共产党的领导，标志着各民主党派和无党派人士坚定地走上了新民主主义、社会主义的道路，标志着中国的民主政治建设和政党制度建设揭开了新的一页。抚今追昔，60年前各民主党派积极响应中国共产党关于召开新政协、成立民主联合政府的号召，聚集在中国共产党周围，拥护共产党的领导，是一个正确的历史选择。

　　1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议在北京召开。除特别邀请人士外，与会的45个单位，分为党派、区域、军队、团体四类。14个党派单位中，除中国共产党和新民主主义青年团外，还有中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主促进会、中国致公党、中国农工民主党、中国人民救国会、中国国民党民主促进会、三民主义同志联合会、民主建国会、九三学社、台湾民主自治同盟等11个党派以及无党派人士。在出席新政协的662位代表中，共产党员约占44％，工农和各界的无党派代表约占26％，各民主党派的成员约占30％，基本上实现了中共的“三三制”原则。

　　1949年10月1日，毛泽东在北京天安门城楼上宣布中华人民共和国成立。新政权的合法性，来自新政治协商会议及其通过的大宪章式文件《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个由各党派、各阶层和利益集团的著名精英所组成的会议，虽不是经由直接选举产生，但确实具有广泛的代表性和民主色彩。

　　中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织体现，是中共领导的多党合作和政治协商的重要机构。民主监督作为人民政协的三项主要职能之一，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，在我国社会主义民主建设中具有非常重要的地位。改革开放以来，在党委政府的重视和支持之下，各级人民政协对加大民主监督力度进行了积极的探索民主监督的意识逐渐增强，民主监督的形式和内容有所创新，为我国的社会主义现代化建设事业作出了积极贡献，但人民政协就履行职能的情况来看，民主监督职能仍然是一个薄弱的环节，还有诸多不完善的地方，特别是随着我国社会主义民主政治建设的推进，在新形式下如何履行好民主监督职能，既是人民政协必须深刻思考的理论课题，也是一个实践课题。

　　二. 人民政协民主监督职能回顾

　　人民政协的民主监督职能源于中共同各民主党派之间的互相监督，以及接受和反映人民群众意见对政府工作提出建议和批评。

　　早在1945年7月延安时期，褚辅成、黄炎培、冷遹、傅斯年、左舜生、章伯钧六位国民参政员联袂访问延安，在谈到如何摆脱政权腐败的“历史周期律”时，毛泽东就明确指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这种周期率。这条新路，就是民主。”  中华人民共和国成立之初，民主党派对于中共出台的政策，在一定程度上保有批评权, 例如黄炎培曾主张“江南无封建”，对土改政策有所质疑；梁漱溟因反映农民生活太苦而遭到毛泽东的责骂时，陈铭枢当场要求为梁的言论定性；统战部提出民建发展成员应以“中小（资本家）为基础”，章乃器表示不同意；章伯钧等提出：民主党派监督应有法律保障，民主党派向相当政府部门应有质询权；对于出兵朝鲜、粮食统购统销等重大决策，民主党派中也有相当多的负面意见（李维汉：《回忆与研究》）。而各方面代表人士就重大问题进行协商，各党派互相监督，及对国家事务的广泛参与等等正是这种发扬民主和人民监督的具体体现，人民政协的主要工作就是履行自己的主要职能，只有在履行主要职能上有所作为，才能在国家政治、经济和社会生活中发挥应有的作用，做出应有贡献。既有政治协商，又有民主监督，这就使政治制度更趋完整和成熟，协商的目的是为了正确的决策。通过协商对促进和保持决策的科学化十分重要，但协商只能涉及决策本身，在对决策内容进行协商的同时，还必须对协商后的决策实际执行情况进行监督和对国家机关工作人员进行监督，这是民主政治制度的必然要求。
   
　　1956年4月，毛泽东提出中国共产党处理“党和非党关系”的“长期共存，互相监督”方针，强调共产党可以监督民主党派，民主党派也可以监督共产党。贯彻这一方针，许多参加政协的民主党派无党派民主人士和各族各届人士的代表在人民政协的各种会议上对党和政府各个方面的工作提出了许多积极有益的建议和批评。但随着我国自生产资料所有制的改造基本完成之后，“左”倾错误越来越严重，党派关系的处理因而发生很大失误和曲折, 党外人士在国家高层权力机构中的地位和比例，均比建国时下降。此后，国家政权的联合政府的色彩更趋淡化，共产党的领导地位日形突出。而在1949年曾起过重要作用的政治协商会议，变成了一个咨询机构。1957年的4月27日，中共中央发出《关于整风运动的指示》, 30日毛泽东在天安门城楼召开第12次最高国务会议，邀请党外人士帮助整风。毛泽东的竭诚邀请，重新激发了民主党派人士的参政热情, 批评广泛涉及政治民主、法制建设、经济、文化教育、新闻出版等各个领域， “整风”却于6月初急转为“反右”。通过这场运动，全国有55万知识分子被打成“右派”，其中不少是民主党派负责人及成员。“反右”给各民主党派和政治协商制度造成了重创，《光明日报》、《文汇报》等民主党派报纸在“反右”以后相继被收编，党外民主被“一言堂”所取代，民主党派从此被戏称为“花瓶”。 此后， 对1956年党内的“反冒进”进行的清算，于1958年发动并造成了“大跃进”的经济灾难，1959年的庐山会议上对彭德怀等人的批判，中共党内民主也遭受重大挫折。至此，从《共同纲领》到“五四宪法”的共和国民主法制建设，逐渐被人治所取代，直至 1966年“文化大革命”爆发，民主党派濒临灭顶之灾，党内民主也濒临灭顶之灾。
   
　　“文革”结束后，中国共产党充分认识到了社会主义民主没有制度化、法律化的严重后果，邓小平指出：“为了保障人民民主必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 1979年6月，邓小平在全国政协五届二次会议的开幕词中提出：“中国的社会主义现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督、发挥对宪法和法律实施的监督作用。”从此，政治协商、民主监督作为人民政协的主要职能被明确下来，并在以后的许多文件中正式使用。1994年3月，全国政协八届二次会议修订后的章程明确规定：人民政协的“主要职能是政治协商和民主监督、组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。”这是迄今为止对政协主要职能最为明确的表述。此后，参政议政、政治协商、民主监督并列为人民政协的三项主要职能。

　　通过对上述人民政协民主监督职能的历史回顾，我们可以发现这样两个规律：其一，社会主义建设事业胜利发展的阶段，往往是人民政协充分履行职能的阶段，如从新中国建立到1966年的十多年的时间里，人民政协在团结各族人民和各界爱国力量活跃国家政治生活，充分发扬民主、为社会主义建设等方面，发挥了重要的作用；其二，由于多党合作和政治协商制度没有真正制度化和规范化，因此在我国的政治实践中经常出现人民政协无法充分地履行自身的职能，经常受到来自于各个方面的干预和影响，所以人民政协职能的规范化、制度化应该是人民政协充分发挥自身作用的根本保证，没有它的存在，人民政协的职能履行将无法正常实现，最终将导致人民政协失去存在的意义。

　　三、人民政协民主监督的涵义和现实存在的若干问题

　　民主监督的涵义我们应当从两个方面来进行理解；首先是民主，民主从字面上看是指“人民的权力，权力属于人民”，我们经常讲民主就是少数服从多数，但这不是真正的民主，少数服从多数只是“票决民主”，真正的民主是一种有限多数统治原则，允许少数派有话语权。人民是由多数加上少数所组成的；正是由于多数统治受到限制，这才与全体人民的总和相符。所以中国特色政治民主包括“票决民主”和协商民主。

　　人民政协的协商民主具有巨大的包容性，它不仅包括了“人民”中的一切个体，更涵盖了“人民”范围内的一切阶层、党派和界别，人民政协中的各民主党派是“人民”展开“多数统治”即对执政党进行民主监督的重要形式和平台。虽然中国共产党和各民主党派合作的政治基础是坚持中国共产党的领导、坚持四项基本原则，但代表不同阶层?