我国是世界上人口最多的发展中大国，人口老龄化绝对规模大、发展速度快、应对任务重。严峻的养老形势体现在以下三个方面：一是农村老年人的养老问题突出。根据2015年全国1%人口抽样调查数据显示，城乡老年人占比相差4.27个百分点。据预测，到2033年农村将比城镇高13.4个百分点；到2050年前后，农村人口老龄化程度将高达40%。二是城市低收入老年人的养老问题突出。城市低收入老年人主要包括企业下岗人员、失业人员、无业人员等,面临着巨大的养老压力。三是特殊老年人的养老问题突出。特殊老年人主要包括：高龄老年人，全国80岁以上高龄老年人超过2700万；失能半失能老年人，全国近4000万人；空巢独居老年人，据调查老年人口中有近一半属于城乡空巢或类空巢家庭。此外，我国还有超过100万计划生育失独伤残家庭。

　　近年来，各级政府对养老服务投入巨大，2016年已提前实现“每千名老人30个养老床位”的2020年规划目标。“十三五”规划对养老机构的养护型床位比等指标提出了具体要求。然而大量财政投入与群众满意度不成比例。据全国老龄委2015年抽样调查，近三分之一的养老服务机构因为缺乏有效需求的支撑出现运营困难。有很多非专业机构和企业根本没有能力提供或整合真正的养老服务却大量套取财政补贴。大量需要养老服务的老人难以找到合适的照护服务机构或者护理人员，急需的专业化医疗和护理服务难以获取。

　　基本养老服务领域是养老服务中最基础最核心的部分，其定位为公益性，主要作用是兜底保障，服务对象主要是“三无”老人（无生活来源、无劳动能力、无子女依靠）、“五保”老人等社会弱势群体和失能老人、残疾老人、失智老人等生理弱势群体。面对庞大的老年人口及不断增长的社会养老服务需求，政府可以动用的人力、物力、资金和政策资源有限。如果超出社会发展阶段过分提高保障标准，或者只管投入不看实际效果，势必造成后续保障的无以为继，以及资源的浪费、群众获得感的丧失。因此，需要作出适合我国国情的制度安排。建议：

　　一是进一步完善社会保险制度、福利制度和救助制度。强调保基本属性，制定符合社会发展阶段的普遍保障标准。侧重提升特殊困难老年人保障标准，在全国范围内建立高龄、失能、半失能老年人补贴制度。探索建立长期护理保险制度，重点为失能、半失能老年人提供护理和康复服务。

　　二是健全完善资金保障机制，打通养老、医疗和社保的政策通道。建立稳定的经费投入保障机制。完善对社保基金、社会救助资金、高龄补贴资金、失能半失能老年人照护资金、社区养老服务资金、养老机构运营补贴资金、养老护理队伍建设资金的投入机制，并打通养老、医疗和社保的政策通道。引导各类社会资本投入养老事业，形成多元投入机制。

　　三是着力补齐发展短板，有效提升服务质量。加快公办养老机构建设和改革，充分发挥公办养老机构的托底保障作用。加大对农村养老服务的投入力度，鼓励发展农村幸福院、养老大院、日间照料中心等养老模式。实施智慧养老工程，培育发展社区居家养老服务组织。注重养老护理员队伍建设。

　　四是强化监督检查，引入第三方监管。加强对各项养老政策落实情况的监督和检查，推动完善养老服务标准体系，确保基本养老服务落实到位。通过购买服务等方式引入第三方机构实施有效监管，通过优胜劣汰的方式改善市场主体结构，建立起多元主体责任分担的良性格局。

　　五是正确处理政府与市场的关系。全面放开养老服务市场，进一步推进养老服务业“放管服”改革，鼓励采取特许经营、政府购买服务、政府和社会资本合作等方式支持社会力量兴办养老服务机构。引导和发挥社会组织的作用，特别是具有保障性、非营利性、志愿性特点的基金会、公益性民办非企业单位和公益性社会团体等公益慈善类社会组织的作用。