习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上指出：“做好人民政协工作，必须坚持人民政协的性质定位”“人民政协要在依照宪法法律和政协章程准确定位的基础上，大力推进自身各项工作和各项事业不断向前发展”。因此，人民政协是宪法问题，其性质定位，需要从宪法的高度去把握。

　　一、人民政协的临时宪法地位

　　人民政协取得宪法地位有一个过程。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定了中国人民政治协商会议的组成，定位于“人民民主统一战线的组织形式”，职责是“代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组成人民自己的中央政府。”因为《共同纲领》被认为是临时宪法，具有临时宪法作用，所以在《共同纲领》中规定人民政协，也就赋予了人民政协的临时宪法地位。1954年宪法并没有直接提及人民政协。“在起草宪法过程中，对政协不入宪是基于这样的考虑：人民政协是统一战线组织，统一战线的事务应由参加统一战线各方协商决定，不宜由宪法作出规定。” 但是，1954年宪法对统一战线是有明确规定的：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线继续发挥它的作用。”私见以为，1954年宪法关于统一战线的规定中隐含了人民政协的内容，因为从1949年人民政协成立时，人们就形成了一种共识——人民政协是统一战线组织，该共识也被《共同纲领》确认，1954年宪法规定了统一战线，统一战线的载体是什么，人们自然首先会想到是人民政协。再从1982年宪法中人民政协正式入宪的规定看，这种隐含的大胆假设是有根据的。因为1982年宪法在统一战线之后，紧接着规定人民政协“是有广泛代表性的统一战线组织”。

　　二、人民政协宪法地位的确立

　　1982年宪法首次将人民政协写进宪法，规定在宪法序言的第十自然段第二句：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”这表明，其一，人民政协的宪法地位正式确立；第二，人民政协是有广泛代表性的统一战线组织；第三，人民政协是由中国共产党领导的；第四，肯定了人民政协在过去发挥了重要的历史作用，其宪法地位的确立是历史的选择或说是历史发展的结果；第五，指明了政协未来发挥作用的方向和领域是社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结。相应的，同时期的政协章程同步表述为：人民政协“是中国人民爱国统一战线的组织。”章程对其功能表述为：政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的方针，对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。这一时期的政协章程以宪法为依据，明确政协未来发挥作用的形式是发扬社会主义民主，政协的职能是政治协商与民主监督。

　　三、人民政协宪法地位的巩固

　　1987年中共十三大正式提出“中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度”。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确了中共与民主党派的执政党与参政党的关系，明确了“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”。1993年宪法修正时，宪法序言在政协性质定位后面增加了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”是我国政党制度的完整表述，这一内容被随后1994年政协章程修订时所吸收：“中华人民共和国宪法规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”章程接着规定人民政协“是中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构”。这是在长期坚持政协作为统一战线组织的性质定位之后，在宪法框架内对政协性质定位的重要拓展——作为统一战线组织的同时，还作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。

　　2004年宪法修正案关于统一战线的表述中增加了“社会主义事业的建设者”。如何理解“社会主义事业的建设者”？ 1997年中共十五大明确提出，“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”。1999年宪法修正案提出“国家保护个体经济、私营经济的合法的权利和利益”，2000年《中共中央关于加强统一战线工作的决定》将“非公有制经济人士”明确列入新世纪统一战线的工作范围。2001年时任党的总书记江泽民同志在庆祝中国共产党建党八十周年大会上发表的讲话中首次提出“新的社会阶层”这一政治概念，“社会主义事业的建设者”的概念也是这次讲话中首次提出。这篇讲话在评价改革开放以来，我国社会结构中所出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等新的社会阶层时指出：“他们与工人、农民、知识分子、干部和解放军指战员团结在一起，他们也是有中国特色社会主义事业的建设者。”肯定包括私营企业主在内的新阶层是中国特色社会主义事业的建设者，在理论上，是深化对马克思主义经典作家关于劳动价值论认识的结果，也是对改革开放以来我国社会阶层结构已经发生新变化的现实的正确判断。因此，2004宪法修正案关于统一战线新增表述中的“社会主义事业的建设者”是指包括“非公有制经济人士”在内的新的社会阶层。同时期修订的政协章程在关于爱国统一战线表述中，也增加了“社会主义事业的建设者”。章程还按照中共中央有关文件的正式提法，将政协的性质定位为：“中国人民爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。” “社会主义事业的建设者”，是被赋予了特定涵义的政治概念，“社会主义事业的建设者”入宪，进一步从宪法上肯定社会新阶层的政治地位和法律地位，这是中国特色社会主义政治文明发展的一个表征。2015年《中国共产党统一战线工作条例（试行）》把“私营企业、外资企业的管理人员和技术人员” “中介组织从业人员” “自由职业人员”和“新媒体从业人员”等，统称为“新的社会阶层人士”。

　　四、人民政协宪法地位的进一步发展

　　中共十八大以来，中共中央对政协作为制度性安排作出了新部署。党中央新的战略部署，实现中华民族伟大复兴中国梦，对巩固和发展最广泛的爱国统一战线提出了新的要求。十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2015年《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，强调推进协商民主广泛多层制度化发展，建设社会主义政治文明，推进国家治理体系和能力治理现代化。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》把“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”写进统一战线性质，进一步拓展了统一战线成员的共同思想政治基础。中共中央明确提出，人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。中共中央强调，人民政协是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排，要充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构的作用。2018年宪法修正案在宪法序言中写进了“实现中华民族伟大复兴”，把“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”写进了宪法，标志着政协作为统一战线组织的宪法地位进一步巩固。2018年宪法修正案在宪法序言第十自然段写道：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。在长期的革命、建设、改革过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的，包括全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”2018年的政协章程对此作了同步修改，把“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”写进章程，这是落实宪法的体现；同时章程增加规定人民政协“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”，增加人民政协是“社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构”，贯彻了党中央的要求。至此，政协章程对政协性质的定位的完整表述是：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”

　　五、人民政协宪法地位的展望

　　中共中央对人民政协作出“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”的论断，政协章程吸纳这一新论断，意义重大，将之转化为宪法规定有合理空间。

　　首先，十八届三中全会以来，国家治理体系问题日渐被重视，国家治理体系应该包括执政党的领导机构、国家机构和协商机构，目前从宪法架构来说，宪法规定的国家机构有权力机关、行政机关、监察机关、司法机关，执政党的领导机构在2018年宪法修正案第36条予以明确：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。宪法对政协的性质定位是统一战线组织，政协作为协商机构的宪法地位尚未确立。而作为国家治理体系的完整性来说又需要协商机构。因此，中央对人民政协作出“是国家治理体系的重要组成部分”的论断符合国家治理的现实需要，也驳斥了长期以来关于人民政协花瓶论的不正确认识。人民政协将这一论断写进章程，是一种政治自觉，体现了在现代化建设中的人民政协的勇于担当和自我激励，以及与国家治理、国家兴衰的共命运。人民政协虽然没有决策权，但党中央将之纳入国家治理体系，意义非凡，人民政协第一次具有了国家治理主体的意味。有一种观点认为，政协协商是“‘在’政协协商，而不是‘和’政协协商，如果把政协说成是协商主体，与党委政府协商，就偏离了政协的性质定位，政协方向也会出现偏差”，因而主张“人民政协是协商载体，不是协商主体”。这种观点值得商榷。理由一：从协商一词的逻辑含义来说，协商是主体之间的协商，主体与客体、主体与对象之间不存在协商，只有存在“主体间性”，才会存在协商，所以政协既是协商机构、协商载体，也是协商主体，当然在协商过程中要接受党委的领导，要服务大局。为了突出党委政府的领导地位、决策地位和执行地位，说“党委政府与政协协商”是符合宪法关于不同机构的功能定位的。理由二：若只说“在”政协协商，而不是“和”政协协商，那么党委政府到政协来是和谁在协商？所以不符合“协商至少双方主体间的协商”之逻辑。理由三：说人民政协不是协商主体，模糊了政协的主体地位，不符合中央关于人民政协“是国家治理体系的重要组成部分”的论断。人民政协的运行方式，集协商、参与、合作于一体，其性质、功能和工作方式，与国家治理体系现代化要求的治理主体多元化、治理范围广泛化、治理过程协商性等具有内在的一致性，可以为不同治理主体间的交往行动、协商对话提供常态化、多层次的平台和制度机制，是党和国家完善治理体系和治理能力现代化的重要制度资源和重要组成部分。

　　其次，人民政协“是具有中国特色的制度安排”的论断，一方面体现了中国共产党的领导，因为制度安排的主体是执政党；另一方面彰显了中国的制度自信，是习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想的组成部分。关于政协的法制化改造，法学界有讨论，想把政协从政党制度改造为国家制度，这是在盲目模仿西方的议会制。如有观点认为，针对当今中国的社会政治状态，“应该进一步推动政协的再转型，使得百年政协能够进入议会政治，成为一种具有实质性的政治代表，成为一种正式的国家制度。……人大与政协也可以像国外两院制那样更加高效地运作。”中共中央关于政协“是具有中国特色的制度安排”的论断，是对上述观点的驳斥。为什么说政协是具有中国特色的制度安排？这是由历史逻辑与实践逻辑共同决定的。中华民族长期形成了天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化；中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践中，统一战线一直发挥着法宝的作用；新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同创造；改革开放以来中国在政治体制上不断创新。因此，人民政协的制度安排具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础与制度基础。习近平总书记在人民政协成立65周年大会上指出：选举民主与协商民主“是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”申言之，人民政协作为具有中国特色的制度安排，是在中国的土壤中生长出来的。

　　从人民政协宪法地位的展望看，希望将中共中央对人民政协作出的“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”的论断，由执政党的意志转化为国家意志，上升为宪法，具体表述形式可以是从国家治理体系的高度，增加确认人民政协是专门的协商机构。

　　（作者系安徽师范大学教授，民进芜湖市委会副主委）