【摘要】

　　习近平总书记指出：人民政协是国家治理体系的重要组成部分，要适应全面深化改革的要求，以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设，努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。这从某种意义上赋予人民政协新职能。新修订的政协章程已经明确将人民政协作为国家治理体系的重要组成部分。这就要求人民政协在政治协商、民主监督、参政议政方面精准发力的同时，还要更好地发挥服务基层协商和社会治理的职能，提升参与协商特别是基层协商和社会治理的能力和水平。本文以石河子政协作为专门协商机构深度参与石河子“两违”社会治理实践为例，对基层政协和政协委员参与基层和社会协商、促进社会治理职能进行分析研究，从而探讨地方政协作为专门协商机构在新时代的使命和任务，参与基层社会治理的方法和路径。

　　【正文】

　　2018年3月，全国政协十三届一次会议通过的政协章程修正案，对于人民政协的性质和定位进行了新的阐述，在原有的“是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式”后，增加“是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排”。同时明确指出，人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥不可替代的作用。”这就说明，人民政协不但在开展政治协商、民主监督、参政议政方面成效显著，而且在参与基层协商、社会治理方面将大有可为。

　　基层社会治理是国家治理重要内容之一，市（县）一级地方政府作为国家政权体系的基础，其治理不仅关系着市（县）的稳定与发展，也影响着市（县）和谐社会的建设进程，其治理水平的高低直接关系着我国整体治理能力，并在一定程度上影响到中国现代化建设的顺利进行。

　　下面以石河子政协作为专门协商机构深度参与石河子“两违”治理实践为例，说明社会治理需要发挥政协委员在社会治理创新中的主体作用；需要正确处理好党委政府领导与专门协商机构共同参与社会治理的辩证关系，实现多元共治；需要各级党组织要切实转变工作方式，把党组织的主张通过专门协商等方式转化为群众的自觉行动，引导多元主体深度融入社会治理和服务，共商区域发展。

　　一、石河子“两违”案例展示

　　新疆石河子市是新疆自治区所属县级市，由新疆生产建设兵团管理，和新疆生产建设兵团第八师采用师市合一的管理体制、是兵团第一座城市，1976年成立至今已经43年，现在是联合国人居中心授予人居环改善良好范例奖、国际迪拜人类改善居住环境改善良好范例奖、国家园林城市、全国园林绿化先进城市、全国卫生城市、全国城市环境综合整治优秀城市、全国人居环境奖、全国双拥模范城、中国棉纺织名城、全国文明城市。石河子市政协在2017年元月举行了政协石河子第十届第一次会议。如果说中国人民政治协商会议第一次全体会议，人民政协是万丈高楼平地起，那么，在今天中国特色社会主义进入了新时代，这项伟大的事业也站到了新的起点，习近平总书记指出，要把推动人民政协这一具有中国特色制度安排更加成熟，更加定型，发挥好专门协商机构的作用，作为新时代人民政协的新方位新使命，本人作为石河子第十届政协委员，亲身参与了地方政协作为专门协商机构参与石河子基层社会治理，通过学习和实践工作，我们对政协作为专门协商机构参与基层社会治理的理论与实践有了新的认识，深刻体会到人民政协自诞生之日起，就是在中国共产党领导下、坚持中国共产党对人民政协的全面领导，旗帜鲜明的讲政治是人民政协政治上成熟的表现，在石河子市的政协工作中，这一点也体现的十分明显。

　　2017年12月始，兵团第八师石河子市党委、政府根据党中央国务院统一部署，全面启动“两违”治理工作，指（违法用地、违法建设）为保证城乡“两违”综合治理工作扎实有效的开展，彻底清除城乡“两违”问题，师市党委连续召开4次党委会议和2次师市干部大会对“两违”综合治理工作安排部署，成立了专门办公室，协调、指导和督促各属地单位、参与“两违”治理，石河子政协作为专门协商机构按照师市、党委政府统一部署开展工作，“两违”治理工作。

　　在整个工作中，师市党委明确了“六类”典型行为为整治重点：包括影响城市规划、基础设施和重点项目建设；存在建筑结构和消防安全；非法占用耕地；已经法院裁定、一户多宅基地和城镇居民（非本村村民）购买村宅基地用于工厂、宾馆建设；已经国土、规划、城管等部门认定违法。本着“无情拆迁，有情操作”的原则，彻底杜绝“拆小不拆大、拆民不拆官、拆贫不拆富、拆软不拆硬、拆明不拆暗”，保证了“两违”治理工作有序推进。

　　二、石河子政协在推进“两违”问题中的职能体现

　　石河子市政协常委会在2018年7月安排市政协组织部分政协委员，深入石河子市努尔巴克村、沙依巴克村、六宫村、东桥社区、山丹湖社区，通过听取汇报、座谈讨论、实地察看、资料查阅等方式，视察了师市“两违”治理工作情况。石河子市政协委员在视察中发现、虽然师市“两违”综合治理工作取得了阶段性成效，但还存在一些突出问题和薄弱环节，新增“两违”现象还时有发生，历史违建分类处置推进较为缓慢，常态化管理长效机制有待落实等问题亟待解决，主要表现为：

　　“两违”治理推进缓慢。通过视察，石河子市政协委员了解到，石河子市东城街道尤其是东桥村、山丹湖村拆违力度大，在师市“两违”整治中走在前列，树立了典范。但是，石河子镇和其它街道工作进展较慢。主要制约因素：一是属地单位不重视“两违”治理工作。属地单位是“两违”治理的第一责任主体，全面承担辖区“两违”综合整治工作的主体责任职责，全面组织落实辖区“两违”综合整治的工作。但是，据工作组反映，石河子镇等部分属地单位对“两违”工作重视不够，履职不到位；二是配套的整治办法不完善，缺乏足够的政策支撑；三是执行拆违程序繁琐，尤其是重点违建户法律程序繁杂、耗时长；四是从人力上看，工作组成员由于没有执法权，有畏难情绪，导致工作力度不够，成效不明显。

　　部分群众法制观念淡薄。一是部分群众不懂法甚至无视法律，不知道违法须承担严重后果，在利益的诱惑下，罔顾法律法规、逐利而为，导致违法占地和违法建设成为一种风尚，甚至相互攀比。二是一些群众和私营企业主认为：“在自家的土地上建房，在自己购买的土地上搞企业合情合理，政府无权干涉”，明目张胆与政府作对，你来我停，你走我建，致使“两违”治理工作面临严峻挑战。三是部分违建户打法律和政策的“擦边球”，还有的对法院裁定拒不执行，对“两违”工作不配合、不理解，存在侥幸心理，造成“两违”工作推进缓慢。

　　监管执法部门工作不到位。根据行政职能，国土、城管、规划以及属地单位均负有监督、管理违法占地或者违法建设的职能，但正因为多头管理的体制和机制，没有形成部门合力，看似谁都可以管但谁都没管住。一是长效监管的缺乏，直接导致过去十余年间，非法买卖宅基地、非法占用耕地、未经审批违法建设等现象呈爆发式增长。甚至非法买卖宅基地的双方当事人竟然能够在石河子乡人民政府办理未经法律授权的《私有房屋产权证》，并且税务部门还征收双方的契税。二是据工作组反映，虽然师市近年来不断加大“两违”打击力度，但是由于监管巡查不到位，有的执法部门对违法建设视而不见，发现或接到群众举报后，不作为、怕担当，应付差事，相互推诿，或仅下发行政处罚通知，事后不管不问的现象时有发生，存在监督管理缺失，造成执法成本提高。三是由于监管不到位，目前仍有部分群众顶风违建，新增“两违”问题还在不断冒出，严重破坏城市整体形象。

　　重“堵”轻“疏”。石河子市针对“两违”提出了疏堵结合的工作原则，实际工作中，“堵”的方面见了成效，“疏”的办法却迟迟跟不上。一是对于“两违”治理老百姓是支持拥护的，但不能及时“疏”下存量，群众意见大，而且目前老百姓要求宅基地新建房的正当刚性需求也因“堵”被迫停滞了。二是以往靠出租违建作为生活来源的群众及在违建内生产经营的企业在拆违后，出现无家可归、无房可住、失去经济来源、高额负债等问题，应该如何妥善安置，相关部门至今一直未出台配套政策，导致“疏通”不畅。根据以上实际情况，石河子政协以政协党组名义向石河子市党委政府提出如下4条建议：

　　1、加大“两违”工作的整治力度。一是保持“两违”治理的高压态势，对“两违”要坚决依法治，绝不姑息迁就；二是属地单位要切实履行“两违”治理的第一责任，全面承担起辖区“两违”综合整治工作的主体责任，全面组织落实辖区“两违”综合整治工作；三是认真总结前期“两违”拆除工作中的经验教训，尽快制定一批切实管用、操作性强的制度措施，实现“两违”查处方式从突击整治向长效管理转变；四是尽快出台“石河子市城乡居民保障性住房实施方案”、“城中村改造房屋征收与安置奖励办法”、“宅基地管理办法”等文件，为下一步全面拆除“两违”工作奠定基础；五是加强对工作人员的执法能力培训，规范和提高工作组人员的政策水平、法律意识，做到依法办事，和谐拆除“两违”。

　　2、加大“两违”工作的宣传力度。继续抓好典型“两违”案件不放松，保持城乡联动形成强大的舆论氛围。一要加大《城乡规划法》、《土地管理法》等相关法律法规的宣传；二要宣传城乡规划，让广大群众知道规划区域的用地性质；三要宣传告知“两违”将会受到的处罚和损失；四要规范依法有序的用地建设程序，杜绝广大群众乱占滥建现象。

　　3、监管执法部门要主动作为。要建立联合执法机制，“两违”工作涉及的部门多，不联合整治，无法提高办事效率。因此，要结合此次机构改革，整合职能部门、整合执法资源，加强执法力量，主动出击、主动作为，杜绝推诿扯皮，责任不清的问题，使“两违”工作走上经常化、规范化、科学化、制度化的轨道。

　　4、完善疏导机制。部分“两违”建筑既是当地群众的居住所在地，也用以出租获得生活来源。一是各属地单位和工作组要坚持“疏堵结合”的工作原则，将“两违”工作与保障市民、村民正常生产生活相结合，了解并帮助他们解决生活中的实际困难。同时要认真做好农村集体土地上个人建房审批管理工作，及时受理个人建房审批，保障村民的合法合规住房需求；同时把“两违”治理与城中村改造结合起来，拆建并举，缩短“两违”治理和城中村改造时间，节约社会资源。

　　石河子政协的建议受到党委政府的高度重视，党委政府把石河子政协建议下发到各工作组要求认真落实。自2018年9月至2019年3月以来，以石河子政协的建议为原则，石河子的“两违”治理工作有序展开。石河子政协作为专门协商机构从头到尾参与石河子“两违”治理，充分发挥了政协组织和政协委员的作用，体现了将人治与法治结合，提高石河子的社会治理水平。为圆满完成石河子的“两违”治理工作作出了应有的贡献。

　　三、地方人民政协发挥协商职能，参与基层社会治理的思考

　　1、发挥政协委员在社会治理创新中的主体作用

　　社会治理是个系统工程，基层社会治理更是牵一发而动身，关系着基层百姓的日常生活，党和政府的政策措施只有通过有效的社会治理才能有效实施，所以社会治理需要政协组织和政协委员共同参与，要广大政协组织和政协委员共同发挥作用，广大政协委员来自于基层，在人民群众生产生活的第一线，基层是人民群众利益诉求最集中、矛盾问题最复杂的地方，要充分调动基层政协委员的积极性、主动性、创造性，发挥政协委员在社会治理创新中的主体作用，才能不断增强社会治理的生命力和凝聚力。

　　2、政协组织作为专门协商机构，在社会治理中大有可为

　　协商民主是民主的最佳形式，中国特色社会主义建设离不开协商民主，政协组织作为我国独有的具有宪法地位的专门协商机构，在国家治理体系中，形成了由中国共产党领导的由特定界别并具有广泛代表性的人士组成的政治协商组织，具有参与协商民主的法律地位和便捷途径，参与基层社会治理既能深入社会各个方面，了解实际情况，又能及时、快捷的把基层的呼吁和建议反映到党和政府手中，在中国特色社会主义建设实践中，各级政协组织将大有所为。

　　3、需要正确处理好党委政府领导与专门协商机构共同参与社会治理的辩证关系，实现多元共治

　　党的领导是社会治理的根本保证，多元共治是社会治理的时代趋势。各级党组织要善于把党组织的主张通过专门协商等方式转化为群众的自觉行动，引导多元主体深度融入社会治理和服务，共商区域发展。把党组织推荐的人选通过一定程序明确为专门协商机构的负责人，特别是具有宪法地位的政协组织并通过各级政协组织广泛联系基层群众共同为建和谐社会做出贡献。

　　（作者系新疆生产建设兵团兵团企业联合会秘书长）