当前，各地区都在按照十届全国人大四次会议通过的“十一五”规划《纲要》的总体要求，结合自身实际，扎实开展工作，努力把经济社会发展转入科学发展轨道。我们也注意到，在“两会”之前，由于各地都确定和公布了本地区的“十一五”规划，对当地经济社会发展作出了全面部署。现在看来，虽然地区规划从总体上体现了党的十六届五中全会《建议》的精神，体现了科学发展观的要求，但在某些方面和全国“十一五”规划存在一定程度的差距，比较突出地表现在不少地区确定的经济增长速度一般都高于全国，有的地方还高许多。那么在今后的具体执行中，存在这种差距，会不会导致全国“十一五”规划的预期目标不能很好地贯彻落实？进一步地看，地方规划究竟如何更好地服从于全国规划，真正实现经济社会全面协调可持续发展呢？本报记者就此专访了国家发展改革委发展规划司司长杨伟民。
记者：“十一五”规划《纲要》明确提出，今后五年我国国内生产总值预期年均增长7.5%，实现人均国内生产总值比2000年翻一番，这已经全国人民代表大会通过。而据我们了解，目前有许多省区市的地区生产总值预期年均增长速度却高于全国的数字，平均起来在10%以上。而且越到下面，速度定得越高。这就反映出一个问题，全国不是只有一个GDP预期目标，而是各省、地、县各有各自的速度目标。这样一来会不会又形成一轮追求“速度增长型”的经济发展模式？
杨伟民：这个问题我们早就予以关注了。在今年“两会”召开之前，国家发改委已向各省、自治区、直辖市发出通知(发改规划［2006］290号)，即《国家发展改革委关于请各地区科学确定本地区“十一五”时期经济发展速度的通知》，指出“各地规划中确定的经济增长速度目标普遍比中央《建议》提出的目标要求高1至2个百分点有的甚至更高”，并提醒“若各地区所属地市州、县市在此基础上再层层加码，并据此实施、考核，后果是十分严重的”。
《通知》强调，各地区要切实贯彻落实科学发展观，科学确定本地区“十一五”经济发展速度，还要求各地发展改革委根据有关精神，加强对地市州、县市“十一五”规划和年度计划编制的指导，明确省级“十一五”规划中的增长速度指标不得层层分解，避免层层加码，引导各地市州、县市科学合理地确定增长速度目标。
记者：温家宝总理在今年《政府工作报告》中对“十一五”规划《纲要(草案)》的说明中就经济增长速度问题作了重点说明。他指出，今后五年国内生产总值年均增长7.5%，是综合考虑各方面因素，根据需要和可能提出的。还特别强调，“这个目标是建立在优化结构、提高效益和降低消耗基础上的。在实际执行中，各地要处理好速度和结构、效益的关系，不要片面追求和盲目攀比速度。”看来，科学确定各地经济发展速度，对保持国民经济平稳较快发展至关重要。
杨伟民：的确如此。在我们发出的《通知》中就体现了这样的精神。首先，我们强调要切实贯彻落实科学发展观。历史经验和现实情况表明，发展是硬道理，但必须是科学发展，发展既要有较快的增长速度，更要注重提高增长的质量和效益。确定发展速度目标，各地区必须在指导思想上全面贯彻落实党的十六届五中全会关于“立足科学发展”的总体要求，必须符合“保持经济平稳较快发展”的指导原则。必须认识到，不顾实际和可能，增长速度过快，增长方式就很难转变，产业结构就很难优化，资源环境就难以支撑，也很难把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。
我们还强调，要正确理解全面建设小康社会的内涵和要求。到2020年力争实现国内生产总值比2000年翻两番，人均国内生产总值达到3000美元，是就全国整体而言的，不是按各级行政区划衡量的，并不是要求每个省区市、地市州、县市甚至乡镇都要成为按人均地区生产总值3000美元衡量的“小康地区”。各地区不应根据本地区实现人均地区生产总值3000美元的要求来倒推“十一五”时期的经济增长速度。
记者：各个地区都有加快发展的热情，希望经济发展速度再快一点。但“十一五”规划《纲要》的第二十章“推进形成主体功能区”提出，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区。这是否也说明，按照《纲要》的要求，各地区今后经济发展速度也不可能都一般快，或者都高于全国预期水平呢？
杨伟民：推进形成主体功能区，是我国长期规划的一个进步。各地区应当充分认识，认真落实。我们在《通知》中要求，各地区在规划和工作部署中，要准确把握促进区域协调发展的根本出发点。促进区域协调发展，不是单纯地缩小区域之间、各层级行政区之间经济总量的差距，而是要使不同地区的居民享有均等化的基本公共服务，享有大体相当的生活水平。不应把地区生产总值的排位或经济增长速度的高低作为促进区域协调发展的惟一途径，要从人人享有小康社会幸福生活出发促进区域协调发展，通过发展经济、人口转移，财政转移支付三个途径逐步实现人口分布、经济布局和资源环境的均衡。
各地区要充分考虑资源环境承载能力谋发展。
目前，我国有相当一部分国土的生态环境脆弱，不适合高强度地开发和大规模地集聚经济。一些生态环境比较脆弱的区域，由于过于追求增长速度，过度开发，已经造成生态环境的恶化，若再按照较高增长目标的要求进行开发，势必大大超出生态环境承载能力，带来生态环境的更大破坏，使更多的国土成为不适宜人类生存的空间，削弱我国整体的可持续发展能力。所以，“十一五”规划《纲要》提出要形成四类主体功能区，明确了今后哪些区域要承担发展经济、集聚人口的功能，哪些区域要承担保护生态环境的功能，只有这样，才能最终实现《纲要》所要求的“按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范开发秩序，形成合理的空间开发结构”。
我们需要强调的是，促进区域协调发展是一个长期的战略任务，一定不能急于求成。
记者：这也就是说，各地确定地区经济发展速度必须充分考虑地方的自然禀赋、经济技术水平和资源环境承载能力，不能再走依靠高投入支撑高增长的老路了。实际上，在“十一五”规划《纲要》中将发展指标首次分为预期性和约束性两类，经济增长速度只是预期性的，而耕地保有量、单位生产总值能耗降低、主要污染物排放总量减少等都被作为约束性指标来要求，这些约束性指标都是“硬邦邦”的，只要切实落实，必然会限定经济增长速度这样的预期性指标的实现。
杨伟民：“十一五”规划《纲要》明确地指出，“本规划确定的约束性指标，具有法律效力，要纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核。”这些约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。各级政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。
应该说，随着各地区经济总量的扩大，要完成诸如单位能耗的降低、控制污染物排放、土地保有量等约束性指标并不是件容易的事情，认真完成这些指标，本身是会限制过去那种靠高投入、高能耗、高污染、低产出的粗放式经济增长的。关键是抓好落实，用制度保证。所以我们在《通知》中还着重强调，要健全绩效评价和政绩考核机制。各地区在落实本地区的“十一五”规划时，要强化对能源消耗、环境保护、耕地保有量和义务教育、公共卫生等公共服务和涉及公共利益等方面的绩效评价。要依据区域主体功能定位，确定绩效评价和政绩考核的重点，对优化开发区域，要强化经济结构优化、资源消耗、自主创新等的评价；对重点开发区域，要综合评价经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平等；对限制开发区域，要突出生态环境保护等的评价，弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护。以此来切实保证约束性指标的完成。一般地说，对生产总值年均增速这样的预期性指标，不要求上下一致，更不要层层分解，搞不顾自身条件的层层加码、盲目攀比，速度宜高则高，宜低则低；对属于可持续发展类的年末总人口、耕地保有量、万元生产总值能耗、万元工业增加值用水量、二氧化硫和化学需氧量排放总量减少以及森林覆盖率等约束性指标，必须上下协调，切实研究制定分解落实的办法。
为了将这个工作组织落实好，最近国家发改委按照“十一五”规划《纲要》“健全规划管理体制”的要求，进一步建立健全规划实施机制，正在会同有关部门着手把耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少等重要约束性指标分解落实到各省、自治区、直辖市。也希望各地区做好相关研究工作，特别要做好可能对本地区经济增长速度目标影响的研究测算工作，并在年度计划中根据经济发展实际和能源、资源、环境容量等各方面的支撑条件更加科学地确定经济增长目标。
记者：值得一提的是，由于各地区“十一五”规划通过时间是在全国“两会”前，而“两会”闭幕时才通过了全国“十一五”规划，现在地方规划和全国规划客观上存在这些差距，那么两者如何更好地衔接，做到并行不悖呢？
杨伟民：去年发布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》提出建立三级三类规划管理体系。国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划；按对象和功能类别分为总体规划、专项规划和区域规划。《意见》还提出，要强化规划之间的衔接协调。要高度重视规划衔接工作，使各类规划协调一致，形成合力。规划衔接要遵循专项规划和区域规划服从本级和上级总体规划，下级政府规划服从上级政府规划，专项规划之间不得相互矛盾的原则。
按照这一原则，在“十一五”规划编制过程中，我们首次开展了衔接各省(区、市)“十一五”规划《纲要(草案)》的工作。国家发改委围绕各地区《纲要》是否体现了科学发展观的要求、是否?
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