营商环境话题背后的真问题

　　在营商环境话题的背后，隐藏的是下面几个深层次矛盾：

　　一是市场机制作用发挥不充分，经济运行成本高。市场竞争过度是产业结构不合理、产业集中度偏低的外在表现。从产品生命周期的角度分析产业组织结构变动，在产品成长阶段，由于市场快速增长，会吸引更多企业参与进来，从而导致产业集中度下降；而到了产品成熟阶段，随着市场增速放缓，则会出现企业并购和企业退出大量增加的现象，导致产业集中度再度上升。由于从工业化中期发展阶段步入工业化后期发展阶段，近年来我国主导产业更替、经济结构调整的趋势十分明显。先是在“次贷危机”影响下，珠三角、长三角民营企业进行过一轮结构调整；随后，在政府的强力推动下，上游产业也借助“去产能”开展了结构调整；而上游产业的结构调整又把下游产业结构调整滞后的问题暴露了出来。推动企业兼并重组已经说了很多年，为什么进展如此缓慢？原因不外乎如下几个：（1）国有资本管理体制尚未完全理顺，政府管理重心由“管企业”转向“管资本”尚未完成。相应地，优化国有资本布局、完善国有（控股）企业法人治理结构落后于现实需要。一些企业即便沦为“僵尸企业”，也仍然难以退出；（2）市场体系不完善，金融服务实体能力严重不足。特别是金融市场发展滞后，制约了资产重组和企业兼并活动。在产能大量闲置的背景下，企业的发展思路仍然被铺摊子、上新项目所主导；（3）社会信用体系不健全，交易成本高居不下。由于企业财务信息普遍失真，企业收购方很难准确判断被收购企业的市场价值；被收购方则不愿接受股票资产作为支付手段。即便最终达成交易、被收购企业的企业主获得了现金，由于自身学识、能力的制约以及全社会诚信意识缺失，原来的企业主也很难把资金投入到新兴领域和新兴企业当中。投资渠道的狭窄反过来又抑制了企业主动退出的积极性；（4）逆向激励带来幻觉，拖延了行动。企业经营遇到困难，向政府反映并要求政府协助解决本身“无可厚非”。但政府每次都以积极的姿态对企业要求做出全面回应，就造成了政府“不仅会帮助企业解决困难，而且能解决一切困难”的印象。结果，在“减税降费”“补贴出口”“刺激消费”的喧嚣声中，全社会形成了“遇到困难找市长”的氛围，大家普遍生存在幻觉里，最终拖延了真问题的解决。

　　二是政府治理遭遇“转型阵痛”。“人口红利”的消失使转变发展方式、优化存量资本结构的意义凸现出来。但优化存量资本结构的过程本质上是“分散探索”“反复试错”的过程，只能借助市场机制予以解决。让市场机制充分发挥作用，正是“放、管、服”改革背后的基本逻辑。以“管”为例，其着眼点就是通过将政府管理从“事前审批”为主转向“事中监管”为主，来建立法治、透明、可预期的市场环境，从而为市场主体发挥积极性和创造性创造更加广阔的空间。我国是政府主导型市场经济国家，规范经济行为的诸多法律法规都是由政府主导制定的。这样做的优点是方便灵活、反应迅速，但也存在明显的缺点。具体如：专业团体参与不足、被管理者意见吸收不充分、过分迁就管理者的利益等。像审批事项过多、审批时间过长、行为规范过于苛刻，处罚手段多样、执法弹性大等。在政府纪律松弛的条件下，企业可以通过“找关系”来缓解上述矛盾；但在“依法治国”、强化“问责”的背景下，上述矛盾便凸现出来。再加上全社会高度重视环境治理和污染防治、食品药品安全、安全生产等问题（而上述问题恰恰是中小企业的痛点），便出现了各级政府层层加码、“拧紧”政策螺丝的现象，从而放大了上述矛盾。在此背景下，部分地区、部分行业执法检查明显增多，要求整改力度明显加大。相关企业即便投入大量资金和人力从事整改，也可能仍然达不到监管要求。这也从一个侧面显示：目前企业守法成本提高在很大程度上是在偿还过去监管松懈的旧账，是“事前审批”模式向“事中、事后监管”模式转型的阵痛。

　　强调市场机制在资源配置中发挥决定性作用，并没有否认政府干预和产业政策的意义。近年来，我国出台了一系列产业政策以支持新兴战略性产业的发展。但在政策操作层面也遇到一系列问题，具体如：政府选择和市场选择发生偏离、政策承诺过多而难以完全兑现、企业借助政策“套利”获取不当利益、扶持新产品新技术导致竞争不公平、非经济手段的使用加剧了政企不分等。上述问题的产生，很大程度上是以“产业”为基础设计产业政策的结果。事实上，社会分工的发展已经深刻地重构了产业面貌：一方面，企业业务向核心能力聚焦，出现了一些大型企业在生产高精尖产品（如军工产品）的同时还生产大众消费品（如汽车）甚至时尚类产品（如服饰、游艇等）的现象；另一方面，高附加值生产活动和低附加值生产活动相分离，形成了“一流企业作平台（标准）、二流企业作专利、三流企业作产品”的分工新格局。在这种背景下，政府要支持新兴产业的发展，已不必要、也不可能完全基于“产业”标准来开展政策设计。至于企业反映的与城市供水、供气、供电等公司“打交道难”的问题，其深层次原因仍然是政府监管严重缺位的问题，只有通过转变政府职能才能彻底予以解决。

　　三是中小企业服务严重缺位。2002年颁布实施的《中华人民共和国中小企业法》，明确规定了我国扶持中小企业发展的基本政策。毋庸讳言，政府工作仍存在较大差距。以金融服务为例。在传统金融业态的市场框架下，要解决中小（微）企业“融资难”“融资贵”问题，基本思路是发展中小银行体系和信贷担保体系。1995年开始实施的《中华人民共和国商业银行法》明确规定：只要具备一定经营管理条件、达到最低资本金要求，就可以提出设立商业银行（或分支机构）的申请，经人民银行审查批准后，设立商业银行（或分支机构）。事实上，在有形门槛之外还须跨越更高的无形门槛。各地虽然成立了政策性担保公司，但其业务主要聚焦于政府性项目上，再加上担保业务有限，普通中小企业很难享受到相关服务。不得已，广大中小企业只能靠相互担保、高息贷款和民间借贷取暖。这种局面在经济繁荣时期尚可勉强维持，遇到经济下行和外部冲击，其潜在风险便集中爆发，最终形成银行、担保公司和中小企业“三输”的局面。

　　2012年前后，依托金融创新满足中小企业融资需求的理念流行开来。一方面，大量资金从银行“出表”，以信托投资、委托贷款的方式满足特定客户（当然也包括中小企业）的资金需求。据测算，从2012年到2016年，我国广义影子银行规模从30.77万亿元增长到95.94万亿元，增长了2倍多（任泽平，2017）。另一方面，互联网金融、P2P业务快速发展起来。2016年，P2P平台贷款成交2.8万亿元，年末贷款规模达到1.21万亿元，已大大超过全国小贷行业的贷款余额。但是，在金融监管严重缺位的条件下开展金融创新蕴含着巨大的金融风险。正像前面提到的那样，随着近年来政府加强金融监管力度，银行表外业务纷纷“回表”，而P2P平台则集中爆仓。就这样，即便经过了十多年的努力，服务中小企业的金融架构始终没有建立起来。