三、政策民主与政策协商

　　良好的公共政策的制定和实施是建设和实现美好社会的重要一环。随着现代科技的快速发展，人类生活的复杂性正在加速增长。在这个过程中，作为维护社会秩序的主要力量，政府、市场、民间社会都在同时扩展和延伸其发挥功能的领域和角色。哈贝马斯在讨论晚期资本主义的危机倾向时就曾提出“系统论的危机概念”，并进而认为晚期资本主义社会存在“合法化危机”。[12]其实，哈贝马斯所论及的“合法化危机”并非仅是晚期资本主义所具有的问题，它贯穿于整个人类历史，而在高度复杂性的现代社会，这个问题表现得尤为突出。面对这种日益复杂的现代社会，科学化和民主化就成为公共决策所必须追求的两大目标。

　　在西方语境中，从柏拉图对雅典民主的诘难，到阿罗不可能定律对理性选择的解构，在政治理论家中弥漫着对民主理论的普遍怀疑，但民主理念作为西方社会核心价值的地位几乎是无可撼动的。不过，面对复杂的现代社会，传统的代议民主强调投票和代表机制来收集、提炼、整理、聚合各种偏好和利益的“聚合式民主”(aggregative conceptions of the common good)显得有些捉襟见肘；以罗彻斯特学派为代表的现代社会选择理论更认为，“多数原则有可能导致专制的结果，甚至是少数的暴政(Minority Tyranny)”，[13]简单的投票和偏好加总很可能导致的是所谓的“民主不理性”(Democracy's alleged irrationality)。如此一来，从民主理论内部发展出来的协商民主理论的价值就凸显出来。[14]协商民主理论以“协商性”补救代议民主之偏差，以公民参与协商提高公民的公共理性，以协商程序来保障人民主权，藉此重新提振民主政治的合法性。显见，代议民主与协商民主之间的关系绝不是取代和超越的关系，在广土众民的现代民族国家的政治结构中，代议民主仍然是民主得以实现和有效运行的根本形式和基础制度载体。协商民主更多针对的是具体公共政策制定和执行中公众参与和公民对话、公民商谈。协商民主的很大部分甚至是绝大部分其实是集中在公共政策领域。

　　在中国语境中，从党的十三大提出“党的决策的民主化和科学化”到十九大以来，强调公共政策决策过程中要“增强决策透明度和公众参与度”，“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。政策决策的民主化和科学化是党和政府执政的内在要求，也是其追求的两大目标。既不民主也不科学的决策不仅削弱政策执行力，损害决策部门的公信力，而且严重的话，会危及地方执政当局乃至整个政府的合法性。改革开放以来，党和政府一直强调要推进公共政策决策的科学化和民主化，并把它设定为中国社会主义民主政治发展的重要内容。正如有学者指出：“通过对改革开放以来中国政治发展的全景式研究，尤其是对影响中国政治发展的经济、制度、民主、法治、政治文化、公民社会、社会冲突、国际影响、政策、发展方式十个主要因素的分析，可以看出尽管经济、制度、民主、法治、政治文化、公民社会、社会冲突、国际影响等因素在中国政治发展中都起了重要的作用，但这些因素都不是主导中国政治发展的根本性因素，真正主导或决定中国政治发展的应该是政策因素，政策因素极大地影响、主导甚至制约着其他因素的发展，并形成了‘政策主导型的渐进式改革’的政治发展范式。”[15]由此产生的“政策民主”——以政策民主化及公民参与政策过程为代表的民主[16]——要求以民主的方式改变封闭的政策过程，使公共政策能够获得更好的民意基础。[17]

　　“政策民主”是政策协商产生的理论基础，政策协商是政策民主得以实现的实践前提。中国协商民主的第二个重要组成部分就是为实现党和政府、中央和地方各级政府部门在公共政策决策时的科学化、民主化、透明化而展开的中观层面的政策协商。何为政策协商？简言之，就是多元行动主体为实现公共政策与民意的契合而本着积极参与、相互尊重、理性对话、平等协商的态度，围绕具体公共政策决策进行的商谈、对话、讨论，就公共议题的设置、公共政策的方向、公共问题的解决方案等公共政策涉及的诸多内容和环节最大限度地达成共识。

　　“政策民主”是民主的力量进入政治决策这个“黑箱”内部，打破政策决策的封闭过程，相应地，政策协商也是要让公众的参与、对话、协商贯穿政策决策的整个流程中，从议程设置(agenda setting)、协商主体、协商程序到政策反馈等各个环节。

　　“政策民主”使政策协商成为民主决策和科学决策的题中应有之意。中国协商民主的第二个重要组成部分，即政策协商，是党和政府追求决策民主化和科学化的政治发展过程中的重要成就。相较于政治协商，政策协商定位在中观层面，即党和政府的具体的公共政策制定和实施过程层面。中国的政策协商定位于各级党委和政府围绕社会主义建设事业中的中观层面的具体公共政策决策所展开的公民参与和公民协商。政策协商的功能是为了促进具体公共政策决策的科学化和民主化，强调公民参与、公民表达、公民对话和公民理性，在这个过程中，落实人民当家做主的地位，实现中国社会主义民主的真实性、广泛性和先进性。让公民参与到具体的政策制定的过程中来，能够增强政策的合法性，能够提高公民对政策的遵从度(policy compliance)，降低政策执行成本；同时，公民的参与也能增强公民的效能感和获得感。

　　必须指出，任何大型的人类社会组织都会面临一个问题，就是如何解决公共政策决策中的参与和效率的关系问题。协商民主须谨防走向另一个极端，即议而不决、商而无果。政策协商的最终结果是要决策，而任何协商又都有成本；协商主体的规模越大，越不容易达成共识。因此，在实际的政策协商中，协商主体选择的范围和规模必须按照一定原则进行划定和限制。同时，政策协商的范围问题(deliberation scope and scale)也值得进一步研究。协商同其他商谈形式一样，既可能产生好的结果和影响，也可能产生不良后果和负面影响。在一定的社会语境、发展阶段、政策环境下，有些公共政策适合协商，而有些公共政策不适合协商，政策协商的事项范围必须要确定。一个一般性的、原则性的回答是，政府应该把有助于改善人们生活质量的协商形式最大化，而把改善人们生活无益的协商形式最小化。具体而言，政府的决策涉及国家安全、公众安全、保密性和时效性等公共决策时，一般不适用较大规模的政策协商。在开展政策协商时，如何权衡民主性和科学性之间、民主性与专业性之间的关系都是值得深入研究的议题。简言之，只有在政策决策时充分开展协商民主，政策协商时尊重和遵守一定原则和规范，才能实现政策民主和政策协商的良性运行，进而实现公共决策的代议性表达和参与性表达的有效结合。

　　四、社会民主与社会协商

　　在政治协商和政策协商之外，中国协商民主的第三个重要组成部分是社会协商。何为社会协商？要深刻理解社会协商，必须首先理解国家与社会之间的关系；其次要引出社会民主的概念，来理解社会民主与社会协商之间的关系；最后还要从改革开放以来，中国重建社会，追求实现社会治理的这个现实语境来理解。

　　理解国家与社会之间的关系是理解现代政治文明的关键所在。在马克思主义看来，人具有自然属性和社会属性双重属性。作为自然人，人首先存在于自然世界，任何人都不能外在于自然界，因此，自然秩序是人类必须首先要处理好的秩序。人作为社会人，必须存在于人与人交往的社会关系之中，任何人都不可能生活在隔绝的状态之中，因此，人类还要处理好社会秩序。在马克思主义看来，生产对社会关系和社会秩序具有决定性的作用，人是一切社会关系的总和，相应地，社会就是人的一切关系的总和。[18]从这个意义上，对于任何一个文明和社会共同体来说，社会具有先在性、前提性和根本性。从逻辑上看，国家不过是随着生产力的发展和社会关系的发展，为维护社会秩序，从社会之中发展出来的。恩格斯就指出，国家是源于社会和高于社会的力量，国家产生和发展的使命就在于能够将生产和生活中发生的社会矛盾和社会冲突控制在有序范围内。[19]国家与社会相伴而生，相互依存。任何现代文明和现代社会的发展，都需要一个强有力的国家机器来维护社会秩序，这就决定了建设一个具有合法性和有效性的现代国家的必要性；而社会的先在性、前提性、根本性又表明，不管国家机器多强大，它都不可能消灭社会和取代社会。国家与社会的关系恰恰要求国家能够发挥其自身的优势，积极培育社会的良性发展，建设一个发育良好、组织和运行有序的社会秩序。

　　社会民主(Social Democracy)理论构成了社会协商的基础理论。在政治学中，用社会民主的概念描述社会良性发育和有效运行状态。萨托利指出，“民主一词形成于公元前5世纪，此后大约直到一个世纪以前，它一直是个政治概念。也就是说，民主只意味着政治民主。但是今天我们也从非政治或准政治的意义上谈论民主。例如我们听到过社会民主、工业民主、经济民主。”[20]萨托利进一步把社会民主概念的出现追溯到托克维尔所认识到的美国的一种社会状态和社会风气，“社会民主是指这样一个社会，它的民族精神要求其成员认为自己有平等的社会地位。”[21]在这一层含义之外，“社会民主也被用于指基层民主网络——小社区和志愿组织。这种网络可以繁荣于整个社会，从而为政治上层建筑提供社会支柱和基础结构。”[22]在萨托利看来，社会民主的特征因素不仅在于它是在社会层面运行，而且在于它的自发性、内生性和超政治性。社会民主是一种自下而上的社会生活方式。社会民主强调社会内部成员之间的一种平等性精神，强调社会自下而上的民主化的自组织形态，强调民主政治在社会层面的展开。社会民主理论是社会协商的基础理论，社会民主的实质内蕴了社会协商的必要性和重要性。社会协商不是社会民主的全部，但社会协商是社会民主开展的内在要求和具体体现。

　　在中国共产党领导中国的革命和建设事业中，处理国家与社会关系问题的方式方法在不同时期有所不同。改革开放以来，国家权力从经济领域适度退出，国家权力对社会的控制也适度放松，经济上得到高速发展，社会也获得了一定程度的发育并赢得了一定的自主性。就国家与社会的关系而言，国家的适度回退(rolling-back)，带来了社会的发展，成就了政治、经济、文化等建设事业的良好业绩。反过来，社会的发展也要求国家及时调整自己的身段，更新自己的治理社会的方式和手段，推动国家治理的创新。中共十八届三中全会确定“发展和完善社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”为全面深化改革的总目标。要实现国家治理的宏大改革目标，就要充分发挥社会协商在培养理性公民，促进社会有机团结(social solidarity)，形成社会成员之间相互信任、良性互动的社会资本方面的显著作用。由此可以看出，与萨托利强调的社会民主的自生、自发、内在逻辑不同的是，中国的社会民主的生长与发展带有很强的国家引导和被培育的因素。

　　社会协商能够促成社会民主的有效开展，而社会民主又是达致社会治理的重要政治机制和基础。在重建基层社会，实现社会治理的中国语境中，社会协商主要包括三个方面的构成部分：

　　一是城市社区自治中的社会协商。社区自治中的协商民主是社会协商的重要组成部分。改革开放以来，中国的市场化和城市化极大地改变了中国城市社会的居住面貌和生活方式。城市社区的发展内在需要社区治理的发展，城市社区自治是“以社区居委会为基本形式，强调开发社区自身资源，实现社区自我管理、自我教育和自我服务的城市社区自治模式”，[23]“社区自治是中国基层民主的一种重要形式，其产生和发展，既是中国城市社会治理模式的一种穿造性发展，也是当前构建社会主义和谐社会的一种有效形式。”[24]城市社区是以居住地为联系纽带的公共社群，城市社区自治必然具有浓厚色彩的协商民主特征。目前的城市社区自治中，既有民主选举、民主决策、民主监督、民主评议等代议民主的必要构成形式，也有创新性的协商民主形式，诸如，社区对话、社区评议、社区论坛、门栋自治等创新性的社区协商民主治理方式。[25]

　　二是农村村民自治中的社会协商。村民自治中的协商民主是社会协商的重要组成部分。村民自治是农村居民依照法律规定独立自主地管理本村事务的基层群众自治制度，它体现了群众自治、直接民主、普遍平等等社会主义民主的原则和特点。“以村民自治为核心的农村基层民主，它的现实基础就是农村经济承包责任制，是建立在承包责任制基础上的政治上层建筑”。[26]中国的村民自治中涌现出各种协商民主的创新形式，村民直接参与决策，形成决策的议事制度和对话机制体现了协商民主的基本精神，是协商民主的最真实体现。

　　三是企事业单位和社会组织中的协商民主。单位治理和社会组织治理中的协商民主也是社会协商的重要组成部分。“单位”作为一个政治的、经济的、社会的组织而存在，深深地镶嵌在中国的政治、经济、体制之中。“尽管随着改革开放的深入，单位对国家、个人对单位的依赖性会逐渐地弱化，国家与单位两级构造所形成的中国社会的基本结构会逐渐松动和消逝，但是，这种以单位组织为主导的基本结构格局在短时期内还不会彻底改变。单位组织和非单位组织并存，两种社会组织行为规范并存且相互作用、相互影响、相互制约的状态还会维持相当长的一段时间。”[27]各种社会组织也随着改革开放如雨后春笋般迅速发展起来。

　　要言之，中国协商民主的第三个层次是为重建基层、巩固党和国家在基层的政权，实现基层社会的和谐、稳定和秩序而展开的微观层面的社会协商。它包括城市社区自治中的社会协商、村民自治中的社会协商、单位和社会组织中社会协商。它主要在中国的社会自组织的微观层面运行，主要议题是与老百姓日常生活和社会交往相关的各种事务，强调的是公民的直接参与、审慎思考、理性对话、合理行为。社会协商在中国民主政治体系中的功能主要在于培养和塑造现代公民，形成良性有序的社会秩序，有力促进社会民主的实现，进而助力实现中国良性社会治理。