一条河流往往会流经多个行政区域——县、市、省甚至跨国，上游地区工业或生活污水排放，使下游区域工农业生产遭受损失，造成上下游区域社会经济发展的矛盾。随着我国社会经济快速发展，特别是工业化和城市化进程的加快，目前河流跨区域污染问题突出，上游对下游区域污染事故日益突出。如豫鄂交界地区白河污染、江浙边界水污染、苏北鲁南龙王河污染等等。因此，重视跨界水污染问题，加强流域水环境管理，理顺上下游区域的生态关系和利益关系，对减少跨界水环境纠纷，实现流域内各行政区域的共赢和共享，构建和谐社会具有重要的现实意义。

　　一、我国流域水环境管理面临的主要问题

　　1.流域水污染控制长期以行政区域为单元

　　虽然我国的《水法》、《水污染防治法》确定了我国水污染控制以流域管理与行政区管理相结合，但我国目前实行的流域管理是以部门管理与行政区管理相结合的管理体制。这种人为地将一个整体的流域按行政区划实行地方和部门的分割管理，必定助长地方保护与部门保护，阻碍流域自然环境与自然资源的高效综合利用，导致流域上下游间的污染转嫁，引起地区之间的污染纠纷，加剧流域各地方利益的矛盾冲突，阻碍流域可持续发展战略的实施。

　　2.流域水污染治理责任主体的缺位

　　治污责任主体缺位是我国跨界水污染治理和管理难点。虽然我国环境法规定各级政府对本地的环境质量负责，但对流域沿岸的各地方政府来说，由于缺乏必要的制度保障和监督，在现有考核体系中，地方政府缺乏全局意识，只顾及自己的行政区域社会经济发展，忽视对流域下游的环境影响，对下游造成的污染问题通常就被“高高挂起”。同时作为流域内的任何一个地方城市，都无法超越其余城市成为流域污染的责任主体，导致跨界水污染纠纷的长期存在。

　　3.流域水功能区划的不完善

　　依照国外经验，水环境功能区划在流域水环境管理中具有极其重要作用。但是我国水环境功能区划还存在许多问题，缺乏统一的流域区划技术体系；目前多以水体现状使用功能为基础进行划分，缺乏水生态系统完整性体系；以行政区为基础划分，缺乏流域上下游、左右岸之间协调的科学基础等，这些都成为实施我国跨区域水环境管理的难点，也是跨界水污染纠纷的一个潜在因素。

　　二、建立和完善流域跨界水环境管理的建议

　　江河流域的“跨界污染”是我国水环境治理和管理中的难点，影响流域的和谐社会建设。为此建议如下：

　　1.实行流域的水资源环境规划管理

　　为防止跨界水环境问题的发生，水资源利用和水环境保护必须按流域进行，建立流域的水资源利用和水污染防治统一管理机构，全面负责流域水资源、水环境容量与排污量统一管理与合理配置，加强流域管理制度的完善和细化。

　　2.运用市场经济手段，解决跨界水污染

　　水资源和水环境是一种稀缺的经济资源，跨界水污染问题实质上是对环境资源的滥用。市场机制是促进资源合理配置及有效利用的重要手段。因此，利用价格机制，采取征税、补贴、生态补偿等鼓励性或限制性经济措施，促使流域内减少排污、消除污染，有效减少对资源的滥用。

　　3.规范水环境功能区与社会经济发展的相互协调

　　水环境功能区制度是从整个流域角度来统一规划与协调水资源的经济功能与生态功能的法律制度，但有关水环境功能区的划定却没能在相关部门的工作中得到执行。特别是对水功能区划与流域社会经济的发展协调性没有很好进行规范。因此很有必要强化水环境功能区制度，并以此作为水污染防治的基础，协调整个流域社会经济发展与产业布局的关系。

　　4.加强跨界水污染控制工程的建设

　　要彻底解决跨界水污染问题，还必须依靠综合性的工程措施。跨界水污染控制工程必须是以维护整个流域水资源的水量、水质平衡为目标的区域性生态工程，通过使各地区水资源开发量低于可开发量，污染负荷低于环境容量，确保本地区及下游地区水资源和环境容量的相对剩余，从而使上下游地区人和水环境的关系趋于和谐和协调。

　　发言人工作单位和主要职务：浙江大学环境与资源学院常务副院长、教授、博导
　　界别：民进
　　主题词：流域  跨界水污染  和谐社会

（责任编辑：张政泽）