今年初，中共中央总书记胡锦涛、国务院总理温家宝都强调，做好发展城市社区卫生服务工作，切实解决看病难、看病贵问题，为群众提供廉价、便利的医疗保健服务，提高全社会疾病预防控制水平。据卫生部门的研究资料表明，在保证医疗质量的情况下，三级医院65％的门诊病人和77％的住院病人可分流到社区卫生服务机构；同一病种每一门诊人次可以节省费用45元，每一个出院病人可以节省费用990元。如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，仅江苏省每年就可节省医药费14亿。可见，大力发展社区医院、加强城市社区医院功能建设将是今后解决百姓看病难、看病贵问题的一个突破口。

 

    目前，江苏省开展社区卫生服务的有51个市辖区、22个县级市和17个农业县，已建成城市社区卫生服务1800多个，苏南地区已基本覆盖所有城市居民，其他地区覆盖率达60%，从业人员11800人，去年全省城市社区卫生服务机构共为群众提供门诊服务3382万人次，上门服务200万人次，妇幼保健服务196万人次，预防接种310万人次，残疾人康复服务9万人次，开设家庭病床3万张，累计建立健康档案319万份，提供城市困难群众优惠服务92万人次，减免医药费2400万元，部分城市社区卫生服务机构提供基本医疗服务已占到总量的20%。南京市城区已建立社区卫生服务机构251个，95％以上的居民步行10～15分钟，就可到达社区卫生服务中心。为了使社区卫生服务事业有法可依，江苏已开始制定《江苏省社区卫生服务条例》草案，这项工作先于全国其他省份。

 

    但从目前城市社区卫生服务发展的现状看，还有以下一些原因制约了社区医院的发展：

 

    1、错位现象严重。虽然1997年国务院下发的《关于发展城市社区卫生服务的若干意见》中，已明确社区卫生服务的七项功能，但由于补偿不足，基层医院的“以医养防、重医轻防、重多收益轻少收益”现象严重，已成为承担社区卫生服务机构的倾向性表现特征。

 

    2、城市社区医院软、硬件建设跟不上老百姓的就诊需求。大多数老百姓依然没有改变看病要到大医院的心理习惯和行为习惯，造成虽然社区医院建了不少，但是大医院就诊压力却未见减，依然“人满为患”，而社区医院人员寥寥，这一方面是由于人们对全方位健康医疗要求越来越高，另一方面也是由于优质的卫生资源主要集中在大城市、大医院，形成不合理的倒金字塔结构，社区医院设备简陋、技术水平落后；社区卫生服务人员的总体素质跟大医院相比，存在学历低，职称低，年龄偏高现象，如江苏省现有社区卫生服务人员中本科学历的仅仅占11.9%，此外还有11.7%的人员无学历。社区医院从业人员收入少造成人员大量流失，服务质量难以提高。据调研得知有的社区医院3-5个医护人员却要服务周边上万群众。

 

    3、目前城市社区医疗卫生服务的监督管理尚有空白，社区医院的服务安全保障不够。如在镇江社区医院，有些药贵过药店和大医院，比如盐酸二甲双胍片社区医院售6.8元，大医院只卖2.1元，差了3倍。造成这一现象的主要原因是政府投入不足，医院要自负盈亏，药品差价就成了医院最主要收入来源。有些社区医院药品价虽低，但由于其发票不正规，也阻碍了就医率的提高。调研发现，江苏省有40%的社区医院目前尚未列入城镇职工基本医疗保险定点单位。

 

    4、城市社区医院与大医院、社会有关部门之间的互动机制不够健全。各级医院之间原有的计划经济下指令性双向转诊机制丧失，主要表现为医院之间缺乏共同的利益协调机制。调研获悉，大医院首诊后转入社区医院治疗的病人一个月只有3个病人。而各级医院之间收费标准差异不明显以及病人个人自付差距小，使得病人在大、小医院间选择就医时缺乏经济杠杆制约。围绕社区卫生服务的开展，卫生、医保、财政、物价、民政、公安、市政府、区政府、街道、村委会和外来人口管理机构等有关部门之间还缺乏有效协调，各自职责尚不明确，各部委的职责在具体落实中制约性与权威性不足。

 

    加强城市社区医院的建设，是关系群众能否公平地享受基本医疗，确保建立健康文明的和谐社会，提高人民群众生活幸福指数的重要条件，对完善预防保健体系、治疗规范体系及康复体系具有重要的作用，为此，建议：

 

    1、加快制定《中国社区卫生服务条例》。目前江苏乃至全国的社区卫生服务机构建设发展都很不平衡，不少地方基层社区卫生服务无经费投入，机构不健全，工作比较薄弱，为切实推进社区卫生服务建设，确保社区卫生服务网络的建成和完善，建议卫生部以《江苏省社区卫生服务条例》的草案为典范，在全国范围进行立法调研，尽快制定《中国社区卫生服务条例》，解决各级政府的责任问题，确立社区卫生服务的科学合理架构，规范服务机构人员的资质和服务行为，提高社区医院人员的整体素质，使社区卫生服务这项德政、民心工程真正发挥作用。

 

    2、城市社区医院的功能定位要明确。城市社区医院有治疗、康复、预防、保健、健康教育和计生指导等功能，应以发展基本预防功能为主，兼治疗体系和康复体系在内“三位一体”，服务的是健康和亚健康人群。大医院管居民的住院治疗，社区医院作为大医院的“助手”，双方正好优势互补。社区医生要变“家庭医生”为居民“管理”健康者，为居民建立健康档案，“主动掌握社区居民需求从而设立相应服务”，实行全程连续健康管理。

 

    3、统筹、优化医疗卫生资源。一方面财政应投入一些以保证社区卫生服务日常运作，并体现政府投入向社区卫生服务中心倾斜和向防保功能倾斜，同时注重统筹、协调本市的医疗卫生资源，大医院的大型医疗器械可以有条件的和社区医院共享。

 

    4、健全医保，拉开自付比例，发挥保险公司的服务作用。社区医院必须全部纳入城镇职工基本医疗保险定点单位，并介入基层医院各项防保功能。医保政策要鼓励居民首选社区医院，拉开不同级别医院就诊的医保参保者的个人自付比例，医院级别越高，个人自付越多。促成保险公司介入，使其成为实施健康管理，控制医疗费用的第一道门卡，可以采用“按人头付费”等服务合约的方式与社区医院合作，既实现最基本的健康和风险管理，又带活社区医院，减轻财政负担，以求共赢。

 

    5、确保双向转诊制度和社区医院“首诊制”的执行。可选用经济杠杆，拉开相同服务项目的收费标准，尤其是简单疾病诊治项目，在稳步调整社区卫生服务中心的医疗服务收费标准的同时，较大幅度地调整大中型医院的收费标准。同时增加患者在单位挂钩医院和居住地社区卫生服务中心就医的自主选择性。

 

    6、积极探索全科医生的培养途径和方式，加快提高社区医院从业人员素质。社区卫生服务人员应当是具有系统性全科医学知识的全科医生，这与目前大医院要求的专、细、精是不一样的，因此教育部门要加快探索全科医生的培养途径和方式，同时用相关政策让优秀医生有序流动，如提高全科医生待遇；医学院毕业生毕业后必须在社区医院工作2-3年；医生在社区医院的工作经历与职称晋升挂钩等政策吸引好的医生下社区，确保社区医疗质量。