长江下游地区是我国人口最稠密、经济最发达、城市化水平最高、对外开放度最大的地区，也是我国在参与经济全球化进程中有着重大影响的地区，担当着使我国在21世纪成为世界经济强国的主要角色。
长江下游地区作为我国的经济发达地区，在环境保护方面也是领先的，在实施可持续发展战略中更应起到带动作用。长江下游地区社会经济条件优越，在治理传统工业污染方面取得成绩的同时，出现了环境问题的转型期，这为该地区全面调整环境保护战略、走可持续发展之路提供了机遇。因此，长江下游地区的环境保护和可持续发展对整个国家的可持续发展有重要意义，其模式将为其他地区起到良好的示范和促进作用。
长江下游地区的环境问题转型及新趋势
在经济持续快速增长的背景下，最近10年来，长江下游地区的生态环境问题也发生了深刻变化，出现了新的环境问题和污染转型。
一 面源污染成为污染治理重点，处理难度增大
从20世纪90年代开始，长江下游地区随着工业点源污染得到一定控制，由于大量使用化肥、农药，集约化养殖业的迅速发展，生活污水排放量的不断增加，面源污染逐渐上升为污染治理的主要问题。与点源污染相比，面源污染个体排放量少，但累积排放规模大，面积广，成因杂，难控制，成本高，必须综合治理，目前还缺少有效的控制措施。
二 富营养化日益突出，复合性污染影响饮用水和农产品安全
目前，长江下游地区的水污染已从原来的有机污染阶段过渡到富营养化阶段，并呈现有机污染物、营养物质和微量持久性有毒有害污染物的复合污染形态，对饮用水和农产品质量造成威胁。未来10年，我国水体富营养化面积将进一步增加。在新的污染阶段，尚未得到控制的传统污染物和新出现的污染物并存，直接影响饮用水安全、水生生物的数量及其生存环境，造成土壤、农产品质量下降。值得注意的是，当前环境污染物正在从常量和微量无机物向微量有毒和持久性有机污染物的方向发展。复合型污染不仅治理技术难度更大，处理成本更高，管理也更加复杂。
三 区域、流域性环境问题越来越突出，冲突加剧
通过污染源达标排放和实施污染物总量控制，长江下游地区的城镇对于影响当地的工业污染问题已得到基本控制。但是随着工业化水平的提高和乡镇企业的迅速发展，污染影响面逐渐扩大，常常出现本地区污染物通过各种渠道排入邻近地区的水体或通过管道直接排入水环境容量较大的长江、近海水域，造成区域或流域性的环境污染，使得长江、淮河、巢湖、太湖、洪泽湖等水体的污染越来越突出，甚至导致地区间发生冲突。这些问题引起了对现行区域、流域资源环境管理体制改革的反思。
四 耕地数量锐减，土地资源退化
耕地的占用和减少是沿海地区经济发展的必然趋势，也是农业发展的限制因素。耕地减少的同时，由于重用地、轻养地，过量施用化肥、农药，加上工业“三废”和生活污水的不合理排放，导致耕地养分失调、耕层变浅，土壤中的硝酸盐含量升高，有毒有害物质增加，农药、重金属、农膜残留超标。更令人担忧的是，许多地方并没有重视土壤的质量状况，对土壤是否受过污染及其受污染的类型、程度、污染源等没有考虑过应该进行全面的调查和监测，对受污染土地的修复更没有摆上环境保护的工作日程。
长江下游一些地区由于过度开山采石，青山已经变成了秃山，造成水土流失，环境恶化。严禁开山采石，严格限制水泥工业的发展，应该成为长江下游实施可持续发展战略和调整产业结构的一条刚性原则；对已经被开采的山地，必须及时采取措施进行修复。
五 大规模洪涝灾害风险依然存在
由于多年的围湖造田、水土流失、矿山开发、基础设施建设等，造成河湖水域不断缩小，河道淤积，特别是通海河道堵塞，大大降低了河网、湿地调蓄能力和疏通排海能力。一旦出现罕见气候条件，发生大洪灾的风险依然存在，防洪形势不容乐观。
总之，长江下游地区面临着新的环境问题和环境问题转型的挑战，但在处理这些问题时却存在着认识、体制、机制、科研等方面的障碍。其中至关重要的是各级领导特别是基层领导的环境意识有待进一步提高；环境保护职能分工不清；缺少区域、流域的环境保护统一管理机制；对新问题的研究不足。
长江下游地区可持续发展的政策建议
长江下游地区正面临着新的复杂的环境挑战，同时也遇到多种发展的机遇。面对新的情况和发展形势，我们应对长江下游地区环境问题的长期性和转变有充分的认识，因地因时制宜地制定和完善区域可持续发展战略，通过体制、制度、政策和科技创新，努力实现跨越式发展，建立可持续的社会经济体系，为其他地区乃至全国的可持续发展起到示范作用。
一 进一步提高对环境保护和可持续发展的认识
要把可持续发展问题、环境保护问题提高到关系国家民族发展前途的高度上来认识，并普及到各级政府、各个部门、各类企业和广大群众中，成为全社会的共识。关键是各级领导的认识要到位，体现在抓落实、有考核。 为此，我们建议：
1. 各级政府对环境保护工作既要有长远规划和打算，又要有切实的措施。创建国家卫生城镇和环保模范城市，是实施可持续发展战略，搞好环境保护工作的重要“抓手”和措施。以往全国创建卫生城镇活动的开展，极大地促进了城市的环境建设，得到人民群众的热烈欢迎和积极支持。目前正在开展的创建环保模范城市活动，创造了许多很好的、科学性很强的经验。国家有关部门将这些经验归纳成可供各级领导干部进行实际操作的规程，将具有十分重要的意义。
2. 各级党校和行政院校应把环保知识和可持续发展及其相关法规、政策等作为干部，特别是领导干部培训的基本内容。尽管目前的领导干部培训都有环境保护及可持续发展的相关内容，但面对新的环境形势和变化，环境保护知识不应只是理论的，而应同社会经济发展紧密结合。经济发展、社会进步和环境保护是可持续发展的三个支柱。因此相关培训内容必须有所改进。特别应加强对基层干部的培训，使其深刻理解环境与发展长期性的关系、处理好局部利益与整体利益关系的重要性。
3. 制定各级领导干部的环境保护定量考核指标。
目前考核领导干部的政绩，最主要的是经济增长指标，只有把环境保护指标提高到同经济指标同样的高度，才能最大限度地减少经济建设的短期行为。同时考核标准还应强调全局观念、长远观念，坚决反对地方保护主义。江苏省的人事、组织部门把环境保护政绩纳入各级干部的考核内容，人大把听取和审议环保部门工作报告纳入年度大会议程。这种作法促进了各级领导对环保工作的重视，值得总结、推广。
二 改革环保管理体制，实行环境保护的统一监管
解决长江下游地区的环境保护和可持续发展问题，不能仅从局部地区着眼，而应放到全国资源环境保护的大背景下统筹考虑。面对环境保护工作的新变化，首先应改革中央政府环境保护管理体制。资源管理和环境保护部门的改革应是下届政府机构改革的重点之一，资源开发和保护的职能应该分开，将原来分属各部的资源、环境保护的职能统一由国家环境保护主管部门负责，实行统一监管，减少部门间的交叉、脱节与矛盾，提高环境与发展的综合决策水平与行政效率。
1. 国家环保总局升格为环境部，统一负责环境保护的主要职能。
建立新型的国家环境管理体制，将水资源保护、生态保护等相关职能划归新的环境部，并明确环境保护统一决策、统一规划、统一监管的职能。
2. 建立国务院环境与资源保护委员会，协调各部门在环境保护和可持续发展方面的工作。
1998年撤消国务院环委会后，环境保护的综合协调能力下降了，而环境保护越来越与社会经济紧密联系。一个环保部门不能取代其它部门应负之责，因此有必要设立国务院环境与资源保护委员会（或可持续发展委员会），协调各部委间的环境保护与可持续发展事务。
3．在东部发达省份，对省以下环境保护机构采用上级环保局的垂直领导方式。
采取对基层环保局的垂直领导可以有效防止地方保护可能产生的损害环境的行为，提高对地方领导的监督能力。
三 加快完善法制建设，强化执法力度
1. 进一步完善环境保护的法律、法规。
要把环境保护方面法律的修改和制定放在立法的优先地位。随着形势的发展，现行的《环境保护法》（1989）已不能完全覆盖生态环境保护的各个方面。由于行政上的条块分割，出现了执法主体的重叠、越位与空白。加上地方保护主义、部门利益的干预，使环境执法行为往往难以到位。我国加入世贸组织后，也急需修订和完善有关环保法规。目前，全国人大常委会的立法任务确实很重，但环境保护方面的法律的修改和制定千万不能再延后了。
在修改现行环境保护法律时，应对各方环境保护的职责予以明确授权；在加大处罚力度、进一步理顺执法主体和简化处理程序的同时，应体现法律法规限制与引导并重、惩罚与激励并重的原则，增加引导性和激励性的条款。
2. 建立统一的环境监察队伍，切实保证有法必依，执法必严，违法必究。
在完善、制定环保法律、法规，提高环保部门地位的同时，要切实保证国家和地方现有的法律、法规的权威性、严肃性，形成有法必依，执法必严，违法必究的法律机制。建立和加强省、市、县三级专业环境监察队伍是形成这种机制的必要措施之一。要由财政支付行政和人员经费，杜绝以罚代管、重罚轻管的现象，保证法律的严格执行。
四 充分利用市场机制，加快发展环保产业
环境污染治理的市场化是环境保护工作的发展趋势，也是解决我国城镇污水和垃圾污染问题的根本出路。
1. 建立环境治理市场化的政策体系。
首先，充分认识环境具有双重属性。一是自然资源属性，需要按自然规律办事；二是商品属性，要求按市场规律办事。其次，充分认识环境保护是政府的基本职能，同时，政府不能也无力包办所有环境保护工作。因此各级政府必须运用市场经济杠杆，通过政策引导环保公益事业与市场化管理有机结合。这是提高环保效益、降低环保成本、解决城市环
|
