2004年6月28日，我收到了中华人民共和国最高法院“对全国政协十届二次会议第3624号提案的答复”，回复中称“您提出的关于巡回法官职位是保持法官资源供求关系动态平衡的有效措施的提案很有价值，不失为解决当前少数边远经济困难地区法院法官资源严重不足的良策。同时对于统一执法标准和尺度，提高相关地区法院审理新类型，疑难复杂案件能力，在工作交流中提升法官队伍整体司法水平，亦具有重要意义。”

       下面我谈谈这一提案形成的背景。这一提案最直接的动因就是下去调研时看到的情况。在一些边远、经济困难地区的法院近年来已经出现新人招不到，旧人留不住，法官资源严重供不应求的情况。从年龄结构上来看，35岁以下的青年法官比例很低。2001年法院机构改革，对年龄大的法官有优惠退休的政策，部分年龄大的法官提前退休退了一批；在年青法官中间，由于上级法院从下级法院选拔法官，沿海经济发达地区跨地区吸纳招考法官，又被吸引走了一批。自从我国《法官法》修改后，初任法官资格要求提高了，学历要求由大专提高为本科，而且单有本科文凭还不行，还必须通过国家司法考试，考试合格才能具备法官资历。而在中西部地区，尤其是老少边穷地区，具备这种资历的人宁愿选择当律师，也不愿当法官。因为当律师的待遇要比当法官好得多。这样一来已有得法官在退、在走、在流失，而新的法官又没有来源，在这些地区，法官队伍出现了严重的青黄不接。目前，我国中西部地区广泛存在这一现象。法官人数不足，然而，案子却并未减少，如何解决这些困难呢？

       法院内部比较普遍的呼声：就是根据不同地区的情况，制定不同的录用法官标准，降低法官入门的门槛。

       从我长期从事法学科研和教学工作，以及作为在湖南省高级法院多年担任领导职务的经验看：绝对不能用降低标准录用法官的办法来解决目前部分地区法官队伍青黄不接的问题。因为，首先，我国是一个单一制国家，司法统一是单一制国家的根本要求。要保障司法统一的尊严，对法官素质的要求就应统一标准。本来，我国法官队伍的建设就有些参差不齐，如果搞两个标准，不利于老少边穷地区法官队伍的建设和法官素质的提高。其次，如果降低法官录用标准，不利于这些地区法院的司法权威。我在下面调研时，就听到过这样的故事：最高法院几年前，制定了法官开庭法官穿着法袍制度，考虑到基层法院的群众恐怕一时难以接受，所以规定中级以上法院的法官在开庭审案时必须穿法袍，县级法院法官不穿法袍。但作此区分的效果却是始料不及的，一些老百姓打官司不在县里打，都跑到市里去。老百姓说：“县里水平不行，审理案件不公正，上级连衣服都不愿意发给你们，我们信不过你们”。这说明，在老百姓的心目中，同一部法律应该有相同的施行标准，否则，不利于司法权威的建立。

       如何既不降低标准，又不影响案件审理，解决部分地区法官青黄不接的矛盾？提案中解决此一问题的思路是受到了两件事的启发。一是，2002年我在美国考察，发现美国各州所建立的巡回法官制度是一个很成熟的制度，对美国而言，此举主要是解决各地法院案件数量变化与法官资源动态平衡的问题，缓解和平衡案件时多时少造成的冲突，采取巡回法官制度十分有效。二是我国教育扶贫经验的启发。学校校舍盖起来后，老少边穷地区高素质教师吸纳不够，发达地区学校派出优秀教师轮替支援，效果很好。在这基础上，我即向最高人民法院提出了“巡回法官职位的提案”。

       要按此思路解决问题，在现在制度体制下，有两个制约因素要解决。第一是干部管理权限问题，第二是现有财政分级包干体制的约束问题。如何解决这两个问题，我认为，巡回法官是上级法院派出的，只要根据下级法院的请求，上级法院党组可以在与提出申请的法院所在地区党委协商之后，由当地法院党组向同级人大提请任命，就可以圆满地解决管理权限问题。现在上下级法院干部交流挂职锻炼就是如此办理任命，应当不是一个大的障碍。关于经费保障问题，如果由省院派出巡回法官，应该按省级财政工资标准，由接受地财政来负担，超出部分可由省里补贴。如果是到国家级或省级贫困县任职，则可以由省级财政全额负担，以减轻这些地区财政的困难。

       设立巡回法官派出制度可以达到这样两个目的，其一是，通过法官交流，可以把现代的先进司法理念传播到欠发达地区。其二是，有助于加大落实法官异地任职制度，在一定程度上可以进一步树立法官中立的形象，有利于司法公信的树立。