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建立我市快速公交系统,促进可持续的城市交通的建议案

发布时间:2003-07-29
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    一、北京需要什么样的城市公交体系?
    刚刚公布的《北京奥运行动规划交通建设和管理专项规划》(征求意见稿)提出,以方便快捷、安全有序、经济环保为目标,全面推进北京交通建设与管理的现代化进程。加快轨道交通、城市道路、高速公路、城市对外交通枢纽以及现代化交通运营管理体系建设,为保障和促进北京社会经济及城市发展提供充分的交通条件,为奥运会提供一流的城市交通服务。
    该规划力图充分运用公共交通优先的政策导向,支持城市总体规划两个战略转移的实施和城市交通发展战略目标的实现,其方向无疑是正确的。从规划中可以明显看出,轨道交通被作为重点,希望通过有效提升轨道交通在城市客运出行量中所占的份额,从根本上缓解北京城市客运交通紧张状况。这也是为什么目前全国出现轨道交通热的主要原因。
    但我们应该看到,轨道交通在提供便捷运输的同时,也存在一些不可忽视的问题,能否完成上述目标值得怀疑。轨道交通投资庞大、建设周期长、影响城市布局、改造困难,往往需要政府的大量补贴(包括运营和维修)。世界各国的经验表明,轨道交通的初期投资是不能通过运营收入来回收的,且大部分城市需要20-30年的时间才能建成所规划的轨道交通网络。北京目前有地铁54公里,仅占居民出行量的3.6%,即使在2010年左右达到200公里的水平,占居民出行的比例也不可能超过15%。而考虑到北京交通需求的快速增长,仅仅关注轨道交通将可能迫使越来越多的人采用小汽车,从而造成交通的进一步恶化。因此,轨道交通难以在短期内解决包括北京在内的众多中国城市已经存在的严重交通问题。
    我们相信北京市有能力通过多方面综合手段为奥运会提供良好的交通服务。但是,从北京市率先基本实现现代化和可持续发展的目标出发,为了建立可持续的交通体系,并为全国乃至世界各国(特别是发展中国家)的城市交通建设作出榜样,寄希望于大规模建设轨道交通,而忽视其他交通方式地位的做法值得商榷。换句话说,以目前的融资情况看,筹集到足够的资金存在相当困难;即使资金到位,也可能会成为未来政府的财政负担。
    现代城市交通的总体目标是以最小的成本建立可持续的交通体系,其基本特征是安全、高效、便捷、舒适、环保和节能。城市公共交通系统的选择和建设在实现上述目标中起着举足轻重的作用。现在离2008年奥运会还有不到6年的时间,市政府应充分权衡各种交通模式的优势与劣势,从政府财力、融资手段、出行模式、可持续发展以及全球示范的角度,选择适合北京未来发展的交通体系。
    我们建议:将快速公交系统作为北京今后公共交通发展的基本模式之一。

    二、快速公交系统与可持续的城市交通体系
    快速公交系统(BRT)是当前国际上成功推广的一种公共交通措施,是一种快捷、舒适、低成本、高质量服务和以人为本的城市公交运输模式。由于其投资及运营成本明显低于轨道交通,但运营和使用效果接近轨道交通,因此被称为使用公交车的路面“地铁”。快速公交系统不只是简单的公交专用线,与普通公交不同,它是道路、车站与枢纽、车辆、线路、收费系统和运营保障体系的有机综合体。
    快速公交系统的理念起源于拉丁美洲,但其优越性在近些年才刚刚被认识到。其基本特征是:(1)在城市的道路上开辟公共汽车专用道(往往设在道路中间而不是两侧),并形成快速的公交网络;(2)通过交叉路口的公交优先信号系统和必要的公交立体交叉等方式体现公交优先;(3)提供地铁式的高效检票、候车和快速上下车的服务;(4)实现多种交通模式的优化与整合,形成快速转换的网络系统,提高运营效率。这包括对快速公交系统与地铁、轻轨、小汽车、自行车、步行,以及商住楼宇和公共空间等进行统一规划与设计,以利于缩短出行时间和城市灵活发展。
    快速公交系统的最大优势在于项目建设、运营和维修的成本要比轨道交通低得多,同时建设周期短、见效快、灵活性高。如果不考虑车辆的基础设施建设成本,通常建设1公里地铁所需要的资金可以建成至少10-20公里的快速公交网络;快速公交线路的建设时间一般不到地铁的一半;此外,快速公交系统可以分阶段实施,实现部分线路提前运营,随城市发展而变化,并可与其他公交形式结合,形成多种快速公交模式。快速公交的营运效率不仅接近或相当于地铁,而且可以做到商业化运营。
    目前在拉丁美洲的多个城市有各种各样的快速公交系统设计方案,如哥伦比亚波哥大市的中央专用车道,厄瓜多尔基多的反向车道,巴西库尔提巴的混合设计等。中国的快速公交系统才刚刚开始,还非常不完善,如北京的边侧快速公交专用道收效有限,还经常引起各种冲突;昆明建成的中央快速公交专用道效果良好,并计划发展成为网络。但不论是北京还是昆明都只体现了快速公交的一两个特征,远未达到快速公交系统的整体效率。
    各国的实践证明,快速公交系统具有多方面的优势,在改善交通、提高效率、保护环境、促进城市可持续发展等领域发挥着重要作用,特别对于发展中国家意义重大,发展前景广阔。在北京市未来交通发展规划中,应对快速公交系统予以足够的重视,使之成为公共交通体系中的重要组成部分。

    三、建议
    根据以上分析,我们建议北京市奥运交通专项规划及长远交通建设方略,除加快建设轨道交通和发展地面公交网的同时,将推广快速公交系统作为重要方向,统筹兼顾,更好地完成奥运会的交通任务,并为建立可持续的交通体系奠定基础。具体建议如下:
    1.成立北京市交通建设协调领导小组,由市长或主管副市长任组长。由于交通问题涉及的政府部门较多,协调困难。因此,需要建立有权威的高层协调机制,负责政策、规划的审核与价格调控等。如果没有高层领导的明智决策和持续性政策支持,建立快速公交系统和交通导向的城市发展(TOD)的理念难以贯彻实行。同时,组成交通咨询顾问团,由国内外跨学科的专家学者组成,为北京市的交通建设出谋划策。
    2.提高城市公交系统运营效率的关键是将快速公交与地铁、轻轨、普通公交等统一起来,形成系统网络。同时,还要结合小汽车停车场、自行车道路与停车场以及公共和商贸设施等,进行统一设计和建设。只有提高和发挥公共运输系统的整体效率,才能吸引更多的出行者使用城市公共交通系统。
    3.编制北京市快速公交网络规划及其实施方案。把快速公共交通作为一种基本的模式,用以改造普通公交系统,落实公交优先的原则,实现可持续的城市交通。在编制快速公交网络规划时,应与相关的城市土地规划和交通投资政策相结合。同时对奥运交通专项规划进行修改,对规划中的轨道交通重新进行评估,进行投资成本和效果分析,提升快速公交系统的地位和作用,并将快速公交系统与其他城市路网有机连接。
    4.加快进行快速公交系统的试点。在快速公交网络规划的基础上,选择优先线路,尽快进行试点。并在试点的基础上制定快速公交系统的技术规范和标准。政府应通过相关法规对公交系统的建设进行规制,以保证公交系统施工达到相应的技术要求。
    5.在建设快速公交系统中建立政府与企业的合作伙伴关系,引入新的融资与经营模式。为了提高资金效率,应允许民营部门、国有运输企业与政府合作,共同参与快速公交系统或线路的投资、设计、建设、运营和维护,并把这种合作伙伴关系作为未来投资的一个主要方向。政府与企业的合作形式可以是合同承包,也可以是特许经营。当然,这不等于政府放弃责任,政府仍需加强投资和有效规划。但政府参与投资应作为鼓励民营企业投资参股的杠杆,并把政府补贴公交运营转向补贴某些公交消费群体(如学生、离退休职工等)。
    6.建立快速公交系统应与智能交通系统相结合,并使之成为数字化北京的重要组成部分。目前公共交通系统(包括新建的轻轨)的智能化水平有待大幅度提高,特别是交通信息服务系统、运营管理系统、公交优先信号系统和电子票务系统。首先应适当简化车站的装修,降低造价,用以提高公交系统的信息化水平。只有将快速公交系统与智能交通系统结合起来,才能真正体现其整体的优越性。重要的是把智能交通系统与新一代手机和数字化北京联通起来,实现多语种实时信息互动的增值服务,把2008年的北京建成“绿色、科技、人文”相统一的国际化现代化大都市。
    7.实施交通需求管理。仅有快速公交系统对改善北京的城市交通是远远不够的,还应采取综合措施,尤其是进行交通需求管理。通过控制和经济手段,鼓励选择公共交通出行,减少无效交通,提高运输效率。


本建议背景说明:
    本建议由民进北京市委常委、中科院国情研究中心研究员王毅创意。提案内容得到海内外华人科学家的支持,他们是:徐康明,美国能源基金会交通咨询专家;张学孔,台湾大学教授(台北市政府交通顾问);何东全,大卫与露西·派克德基金会/能源基金会合盟的中国可持续能源项目交通主管;张冀强,美国布鲁蒙基金会副总裁。他们均是研究中国交通问题的专家学者,希望能为北京奥运会和北京可持续的城市交通做些工作。
      
作者:王毅
责任编辑:qichunlei