公务员制度，对黑眼睛、黄皮肤的炎黄子孙来说，既熟悉，又陌生。

    说熟悉，中国作为文官制度的发源地，自隋唐至明清的科举制度，曾享誉全球，被公认为是开创了世界文官制度的先河。孙中山先生说过：中国“历代举行的考试，拔取真才，更是中国几千年特色。……像英国近年举行的文官考试，便是说从中国仿效过去的”。1988年英国内阁办公室次官、人事管理局局长杰弗里·托马斯·摩根先生，到北京参加“中国公务员制度国际研讨会”，一下飞机就说，他是到公务员制度的故乡来研讨公务员制度。科举制度既是中国封建社会政治制度的重要组成部分，也是中国传统文化的重要内容。对中国人来说，不论是身居繁华闹市，还是生活在边远山村，也不论是书香门第，还是世代农耕，几乎没有哪个在孩提时代没有听过有关考状元、举人或秀才的故事。

    说陌生，新中国于1949年10月1日成立，到20世纪80年代中后期才提出建立公务员制度，1933年才颁布公务员制度的第一个法规——《国家公务员暂行条例》。朋友们会问：为什么在新中国建立四十多年后才提出建立公务员制度？在20世纪80年代后所建的公务员制度内容如何？它与改革开放前的干部人事制度有何不同？与历史上沿袭了一千多年的科举制度有何差别？与西方各国的文官制度异同何在？中国如何推行这一制度以及现状如何？在世界各国都在掀起人事制度改革浪潮的世纪之交，中国公务员制度如何完善？

    中国公务员制度的产生

    “为政之要，唯在用人。”古代这一箴言给后人重要启迪。中国共产党在建立和巩固国家政权的过程中，十分重视干部人事制度建设。早在建立革命根据地时期，就确定了“任人唯贤”的干部路线，制定了德才兼备的用人标准，把全心全意为人民服务作为干部的宗旨，把艰苦朴素、廉洁奉公作为对干部的基本要求，并根据各个历史时期政治、经济形势，逐步探索建立和不断改革完善人事管理制度。但由于多种原因，国家人事制度的建立和完善，也同经济制度一样，经历了一个曲折复杂的漫长过程。

    1949年中华人民共和国的成立，开辟了中国历史的新纪元。饱受战争创伤的九州大地，百废待举。新生国家政权的建立和巩固，大规模的经济文化建设事业的展开，需要吸收、培养和统一调配大量各方面人才，党和国家在继承革命战争年代干部制度的基础上，根据当时形势发展的需求，并仿效苏联的一些做法，不断建立一些制度和措施，到1956年基本形成了一套系统的人事制度。从1957年到改革开放前，人事制度虽然经历了很多变化，特别是1966年到1976年的“文化大革命”期间，很多制度遭到严重破坏，但基本模式一直保持着。其主要特点是：

  (1)国家对全国的人才资源实行计划配置。将全国各行各业中以脑力劳动为主要特征的工作人员，包括国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部（详见下图），由国家采取“统包统配”的方式，统一选拔、统一管理、统一使用。各行各业需要人才，都由国家制定计划，统一下达指标，统一分配或派遣。

    (2)采取单一层级化结构，按级别对干部进行管理。在革命战争年代，中国共产党采取了党、政、军融为一体的领导体制，对所有干部实行集中统一管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。主要做法是，将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。一是根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。二是按照工作所在的部门，又将干部分为军队干部，文教工作干部，计划、工业工作干部，财政、贸易工作干部，交通、运输工作干部，农业、林业、水利工作干部，民主党派人士，政法工作干部，党、群众团体的工作干部等类，分别由中央及各级党委的相应工作部门进行管理。一般来说，中央国家机关司、局长，省（市）正副厅局长，地委正、副书记、专员以上干部和重要工矿企业的厂长（经理）的选拔、考核、任免、调动等管理工作，由中央及其有关工作部门负责；县级机关及其派出机构的领导干部和与此级别相当的企事业单位的领导干部，由省级干部管理机关负责管理；县管理科（乡）级以下干部。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。

    (3)干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命（人们常将这种方式比喻为“伯乐相马”）。每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。

    (4)干部的工作、生活所需的一切物质资料都由国家负责提供。国家在按规定发级干部工资的同时，对干部的养老保险费用、医疗费用等也完全包下来，由国家财政现收现付。干部个人不缴纳保险费用，退休后仍由原工作单位负责管理。国家投资、单位集资（只占很小部分）建设住宅，以很低租金提供给干部居住。国家还兴建文化宫、俱乐部、图书馆、疗养院等文化娱乐设施，为干部提供服务，同时还解决干部乘车、就餐及幼儿入托等问题。

    这种管理方式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的。其好处是：可以计划调动和配置全国的人才资源，维护全国各地区人才资源的平衡。它对于巩固新生的国家政权，集中力量进行重点建设，曾起到过积极作用。但是随着社会主义事业特别是改革开放的发展，就越来越不适应了。其主要弊端是：缺乏科学分类，造成党政不分、政企不分、政事不分，忽视了国家机关、企业、事业单位的不同特点和各类人才成长的规律；管理权限过分集中，用人与治事相脱节，用人单位特别是企业事业单位缺少用人自主权；用人缺少法制和公平竞争，以至优秀人才难以脱颖而出，用人上的不正之风难以避免，改革这种人事制度势在必行。

    中国共产党（以下简称党）的十一届三中全会以后，邓小平同志就强调指出：“要打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度。”在邓小平理论的指导下，党和国家根据改革开放和现代化建设发展的需要，对干部人事制度进行了坚决而系统的改革。

    改革的方向是，改革过去与计划经济体制适应的人事管理体制，建立一套与社会主义市场经济体制和民主政治相配套的人事管理制度。改革的目标是：从国情出发，创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出的充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系，开创人才辈出、人尽其才的局面，培养大批适应现代化建设需要的各类人才，为实现国民经济和社会发展提供人才保证。主要内容包括：

    (1)根据国家机关和企业、事业单位的不同特点，建立起体现公开、平等、竞争和法制原则的科学人事分类管理制度。在国家行政机关建立公务员制度，在企事业单位建立适应市场经济要求的现代企事业人事制度。

    (2)建立人才市场机制，使之在人才资源配置中起基础作用。下放管理权限，扩大用人单位自主权，实现个人自主择业，单位自主择人，国家宏观调控，市场调节供求，社会服务完善，人才合理流动。

    (3)贯彻按劳分配和按生产要素分配相结合原则，效率优先、兼顾公平，建立符合市场经济规律、适合国家机关、企业事业单位工作性质和劳动特点的工资分配制度。

    (4)建立多层次的国家机关、企业事业单位工作人员社会保障制度，使国家机关、企业事业单位工作人员在养老、失业、医疗等方面得到可靠的社会化的保障。

    (5)建立人事法规体系，实现管理法制化。加强国家对人事管理的宏观调控。

    (6)转变人事管理观念，树立以人为本的思想，把人才资源开发作为人事工作的出发点和落脚点；面向世界，面向未来，制定人才资源开发战略；拓宽人事工作领域，根据社会发展和人才成长规律，搞好人才预测规划、培养使用、配置管理等全方位开发；扩展政府人事部门的服务范围，面向经济建设，面向全社会，面向各种用人单位和各类人才提供服务。

    国家行政机关是社会运行的中枢，其人事制度如何，不仅对于提高行政效率具有重要作用，而且对其他国家机关及企业事业单位人事管理都具有重要的示范和引导作用。所以，国家公务员制度的建立，被作为干部人事制度改革的重点。

    为建立符合国情的公务员制度，我们在继承和发扬优良传统的同时，根据市场经济发展的形势，广泛借鉴国外的科学方法，经过了十多年改革实践探索。其过程可分为以下阶段：

    从1978年底至1987年9月是建立公务员制度的思路形成阶段。党的十一届三中全会后，党和国家工作重点发生了转移，干部人事工作的指导思想也发生了重大变化，由过去以“阶级斗争为纲”转移到“为经济建设服务”上来了。1980年8月18日，邓小平同志做了《论党和国家领导制度的改革》的重要讲话，拉开了干部人事制度改革的帏幕。全国上下开始对干部人事制度各个方面进行改革探索，党中央确立了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”的方针；废除了实际存在的领导职务终身制，建立了离退休制度，初步实现了干部新老交替：按照“管少、管好、管活”的原则，下放了干部管理权限。各地各部门也进行了大量改革的探索，很多地方改革了单一的任用制度，实行委任、聘任、选任、考任等多种任用形式，对专业技术