一、当前农村义务教育投入面临的问题

    目前中西部地区的农村义务教育依然没有走出困境，局部地区的状况仍在继续恶化。农村县（市）绝大部分经济欠发达，财政状况不佳，农村义务教育普遍存在“部分县市教师工资按时足额发放难；危房资金缺口大，及时维修改造难；农村中小学公用经费过紧，正常运转难；教育债务沉重，偿还负债难；农村中小学编制标准偏紧，城乡义务教育均衡发展难”的“五难”现象。另据国家教育行政学院对在该校学习的地市教育局长班、县教育局长班共302个地（市）、县教育局长的调查，近几年来，农村中小学人员工资的困难程度大大缓解，但其他经费投入（包括公用经费和固定资产维护费和大修费）不同程度地存在短缺困难。一是公用经费严重短缺。超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”，有一些地区农村学校甚至公用经费预算为零，学校办学条件极差。二是58%的农村学校危房改造经费无法完全得到落实，其他固定资产购置费的困难状况也大致如此。三是农村教育欠债严重，不少校长接到传票，无法正常工作，有的学校因还不起债时常被债主“封校”。四是“以县为主”的管理体制使农村教师的工资基本得到保证，但这主要限于“国标工资”，有20—30%地区的农村学校不能享受地方津补贴以及基本的福利和社会保障等。五是税费改革全面铺开后，农村教育经费缺口还没有来源。

    二、农村义务教育发展艰难的原因分析

    农村义务教育的困境是长期积累的结果，原因也是复杂和多方面的，其中最为重要的因素主要有以下几个方面：

    第一、县域经济不发达，地方财政匮乏。中西部省区所辖的县市普遍第一产业比重较大，以粮食生产为主，第二、第三产业欠发达，绝大多数县市财政匮乏。例如，中部某省61个农村县市人口占全省总人口70%以上，2003年的财政总收入为108.5亿元，仅占全省财政总收入的26.3%。另据国务院发展研究中心公布的资料，目前中西部地区60%以上的县是财政“赤字县”。

    第二、政府对教育投入总量严重不足。尽管各级政府都在努力增加义务教育经费，但与教育实际的需要有着很大的差距。1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》明确规定，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例在20世纪末达到4%，但在20世纪整个90年代，中国政府财政性教育经费占GDP的比例一直没有突破3%。2002年政府财政性投入幅度增加较大，当年财政性教育经费支出占GDP的比例提高到3.41%，为1989年以来的最高水平，但与4%的目标仍有一定的差距。

    第三、中央、省、市、县、乡政府的财权与事权严重失衡。在进行分税制改革中，中央在规范与省级财政的关系后，对省与市、市与县、县与乡镇的财权与事权分配则未作刚性规定，出现了财力逐年逐级上收，事权层层下放的局面。农村义务教育等需要花很多钱的公益性事业则留在乡镇，导致越到基层，财权与事权失衡的状况越严重。根据中部某省人大财经委对全省17个市的45个县调查情况看，45个县2003年债务总额高达211亿元，是可用财力的1.67倍。其中县级负债114亿元，占54%；乡镇负债65亿元，占31%；村级负债32亿元，占15%。平均每个县负债2.5亿元，每个乡镇负债706万元。上述情况并非该省独有，在广大中西部地区具有普遍性。2002年国家审计署对中西部10个省、市的49个县（市）调查发现，截止到2001年底，49个县（市）累计债务高达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。

    第四、中国长期的城乡二元结构导致了中国义务教育投资体制的严重扭曲。如，2002年全社会的各项教育投资是5800多亿元，其中用在城市的占77%，而城市人口占总人口不到40%；占总人口数60%以上的农村人口只获得23%的教育投资”。在这种情况下，农村义务教育公共产品的供应主体缺失、保证无力、质量低下、发展艰难，城乡差距不断扩大。

    三、建议在《义务教育法》中明确建立中央、省、市、县合理分担的农村义务教育经费投入保障机制

    发展农村义务教育，关键是在完善 “以县为主”管理体制的同时，积极推动建立各级政府分担的投入机制。为此，建议在修改后的《义务教育法》中明确： 

    1、以中央为主，建立稳定的农村中小学教职工工资保障机制
按照“谁出台政策，谁承担经费”的原则，全国农村中小学教职工的国标工资由中央财政全额承担。按照教育部公布的2003年全国中小学教职工年平均工资为13293元计算，全国农村中小学教职工（约700万人）工资每年大约需要950亿元，占2003年中央本级财政收入12465亿元的7.4%。中央财政只要调整支出结构，每年可控财力的增量部分用于发放农村中小学教职工工资已经绰绰有余。

    省级政府出台的各项津补贴凡涉及到农村中小学部分，则由省级财政统一支付。省级以下政府出台的地方性津贴由出台政策的一级政府承担，确保农村教师和县城教师、公务员一致。东部发达省份农村中小学教职工国标工资，原则上由各省自行解决。

    2、以省为主，中央给予补助，建立农村中小学校舍安全保障机制
    由于危房数量大，所需资金数额巨大，对于广大中西部省份来说，仅依靠自身力量，在较短时间内很难解决。中部各省现有中小学危房改造资金全额由中央财政和省级财政各负担一半，今后新产生的危房则以省为主，中央适当给予补助，具体视各省财力而定，逐步建立起农村中小学危房改造的长期稳定机制。西部地区农村中小学危房改造所需资金则主要由中央和省级财政承担。

    3、以县为主，建立确保农村义务教育正常运转机制
    在对县级原有一般性转移支付总额不减少、且能补齐因免除农业税而减少的收入前提下，原有支付工资的资金可以确保学校运转。这样就可以建立以县为主，保证农村义务教育正常运转机制。

    各省、县应设立农村中小学贫困学生助学专项基金，帮助所有家境贫寒的学生完成九年义务教育阶段的学业。

    4、合理界定农村义务教育债务主体，制定切实可行的还债计划
中西部各省市都不同程度存在农村义务教育债务问题，如湖南31.75亿元，广西30亿元，安徽20.3亿元，重庆16亿元，严重干扰了农村中小学正常的教育教学秩序，已经到了非解决不可的地步。各级政府要明确态度，对农村义务教育债务逐项进行核实和分类，明确债务主体。在此基础上，各级政府制定偿还计划，分步实施。

    综合起来看，按照分级分担的要求，在现行财税体制下，算大帐就是中央和地方五五开；地方中，省和市县大约也是五五开。这和现有的中央、地方可控财力大体也是相匹配的。