2011年11月，国家发改委制定了《关于居民生活用电试行阶梯电价的指导意见》（以下简称《指导意见》），将城乡居民每月用电量按照满足基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电需求划分为三档，电价实行分档递增，其中第一档原则上维持较低价格水平，一定时期内保持基本稳定。第二档电价逐步调整到弥补电力企业正常合理成本并获得合理收益的水平。第三档电价在弥补电力企业正常合理成本和收益水平的基础上，再适当体现资源稀缺状况，补偿环境损害成本。最终电价控制在第二档电价的1.5倍左右。并且为了调整用电负荷，减轻高峰时段供电压力，《指导意见》同时制定了居民用电峰谷分时电价。在推行居民生活用电阶梯电价（以下简称“阶梯电价”）的同时，也鼓励居民用电实行峰谷分时电价。

　　各省（直辖）市考虑地方自然地理环境、经济发展程度、居民收入和用电水平，于次年相继出台实施方案。各省（直辖）市出台的居民阶梯电价方案普遍为第一档电价维持较低水平，第二档电价阶梯加价不低于每度电0.05元，第三档电价每度电加价0.3元左右。

　　阶梯电价出台时正逢国内能源紧缺，电力生产、供应成本上升，初衷是为引导居民节约用电，并通过逐步调整第二档电价以弥补电力企业成本和合理收益，从而减少工商业对居民生活用电的交叉补贴。

　　阶梯电价实施以来，城乡居民生活用电总量增长较大，2024年为1.49万亿千瓦时（数据来源：中华人民共和国生态环境部），比2012年6219亿千瓦时（数据来源：中国能源报）增长约2.4倍。但大多数居民生活用电量一直处于第一档范围内，较少由第一档增长进入第二、第三档。以上海为例，2024年上海市全社会居民生活用电量352.7亿度（数据来源：上海市统计公报），常住人口2480.25万人（数据来源：上海市统计年鉴），折合943万户（2.63人/户，数据来源：上海市统计年鉴），按每户使用第一档电量3120度计，仅第一档用电量就有294.2亿度，占全社会居民生活用电总量83.4%。

　　与此同时，居民节约用电意识增强，电网高峰时段供电压力得以缓解，电力产业节能减排进程加快。但由于大部分居民生活用电量较少进入第二、第三档，且提升第二档电价的政策调整至今尚未开展，目前阶梯电价不能有效弥补电力企业的成本和收益。

　　除此之外，第三档电价长期保持在高水平，也从生活用电成本方面制约了居民改善住房条件、进一步提高生活质量的需求。调研结果中，以上海一户住房面积200多平、用电量较多的家庭为例，2025年1—6月基本用完第一档电量3120度。7月进入第二档电量，7-9月每月用电量约1000度，8月末已用完第二档电量进入第三档电量。10-12月用电量约1500度。全年用电量约7600度，其中第三档用电量2500度。按分时电价计，第一、二、三档电价水平分别为0.51、0.57、0.8元，全年电费约4700元，其中第三档电费接近2000元，在总费用中占比逾40%。

　　基于电力生产、供应的机理，居民用户均在电网末端，基本处于最低电压等级，输变电层级最多，度电输配成本最高。我国一般工商业用户执行较高的输配电价，居民用户执行较低的输配电价，旨在由一般工商业用户补贴居民用户的输配电成本。

　　就居民生活用电输配电成本而言，电网规划、输配电设施通达每家每户，每一户居民分摊的输配电成本应均等。但在居民用户的生活用电成本中，输配电成本在工商业用户补贴部分之后，剩余部分由居民用户分摊，居民用户承担的输配电成本与用电量成正比，多用多摊、少用少摊。用电量处于第二、第三档的居民用户数量虽较少，但输配电成本承担较多。

　　相比阶梯电价出台时，当前全国供用电形势已经发生深刻变化。电力供应稳定，在供应总量不断提升的同时，包括新能源和水电在内的可再生能源发电量占比大幅提升，2025年占比约已达到38%，其中新能源发电量占比超六成（数据来源：国家能源局《2025年可再生能源并网运行情况》），这一比例将随着新型电力系统的建设持续提升。2025年，全国新增可再生能源发电量5193亿千瓦时，已经覆盖全社会用电增量（5161亿千瓦时）。全社会用电量中每10度电有近4度是绿电，全社会用电增量全部由可再生能源新增发电量提供（数据来源：国家能源局《2025年可再生能源并网运行情况》）。国家发展改革委、国家能源局于2025年出台相关指导意见，鼓励新增用电量需求主要由新增新能源发电满足。

　　从电力需求来看，随着居民收入不断提高，居民用电总量不断增长。当前居民存在改善住房条件的新需求，家庭电气化水平也在提升。李强总理在2026年政府工作报告中提出有序推动安全舒适绿色智慧“好房子”建设，居民的这一需求受到重视。可以预见，居民用户改善住房条件会产生较多的新增用电需求。

　　价格政策层面，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》中明确提出“完善资源要素价格形成机制，完善主要由市场供求关系决定价格机制，加强和改进价格治理”，“优化居民阶梯水价、电价、气价制度”。政策指引明确，一般工商业输配电价中承担的居民生活用电交叉补贴应及时调整。

　　综合考虑上述因素，提出以下建议：

　　一、取消阶梯电价第三档，从政策协同的角度支持居民进一步改善住房条件、提高生活质量，释放因较高的第三档电价被迫压缩并滞留于第一档、第二档的居民生活用电潜力。

　　二、合理压减第一档电量，在居民收入可承受的价格范围内，适度提升第二档电价，让积存于第一档的大部分居民生活用电量承担更多输配电价成本。

　　三、居民生活电费增收部分用于降低一般工商业输配电价，逐步还原居民用户、一般工商业用户的用电成本，支持工商业健康发展。

　　（作者系民进会员、上海之恒新能源有限公司投资经理）