我国高度重视老年人福祉，以国务院2013年出台的《关于加快发展养老服务业的若干意见》为标志，过去十年我国养老服务业发展取得显著成效。2024年1月15日，国务院办公厅印发《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，提出发展民生事业，解决急难愁盼问题，让老年人共享发展成果、安享幸福晚年，不断实现人民对美好生活的向往。

高友东

　　第十四届全国人大常委会委员、监察和司法委员会副主任委员，民进中央副主席高友东在调研中发现，由于服务体系建设滞后于现实需求，特别是涉及多元主体的社区居家养老的公共服务资源配置较少，覆盖居家和社区亿万老人的普惠型养老服务供给比较薄弱，建设多元共治、资源整合、高效协同的高质量社区居家养老服务体系，还存在一些亟待解决的困难和问题。

　　他指出，一是社区居家养老服务体系构建过程中，政府与市场之间的权责边界尚未厘清，协同机制不健全。从成本和效率角度考量，在构建社区居家养老服务体系过程中，基层政府部门应作为协调单位，推动多元主体对养老服务的参与和供给，而实际上基层街道和社区较多地扮演行政主体角色，设定各类标准来筛选养老服务的市场供给主体，这种模式在很大程度上限制了社会力量参与的积极性；在社区居家养老服务平台建设初期，政府往往会借助一次性建设补贴或运营补贴等政策工具来引导市场主体积极参与，而后期如何构建平衡市场主体的逐利性与公共服务供给的机制也存在难题；当前社区居家养老服务发展中，政府积极倡导购买服务及通过公建民营、民办公助等方式实现与市场的合作，但具体合作模式、内容、机制尚不明确，在执行过程中存在政策较难落实的现象。

　　二是社会力量进入社区开展养老服务的市场秩序尚未理顺。规模效应不足导致无效供给过剩和有效需求无法满足的现象同时存在。由于单个社区对养老服务需求相对有限、规模效应不足，口碑好实力强的养老机构进入意愿不强，导致以中小家政公司或实力较弱的养老机构无序进入社区成为常态。社区内养老市场被无序分割，每家养老机构也只能勉强生存，服务质量难以保障。

　　三是建立具有规模效应的服务站点和配置数量充足的服务人员困难较多，服务响应能力不足、质量不保。一方面，社区老年人抱怨社区居家养老仅能提供普通家政服务，具有专业性和针对性的上门居家养老服务供给严重不足；另一方面，除享受财政补贴的公办养老服务机构外，大量民营社区养老服务机构普遍出现床位利用率不足，日常运营难以为继，导致硬性投入无法持续、软性服务质量下降的恶性循环。

　　四是社区居家养老服务体系建设中存在重线上轻线下的倾向，许多社区养老服务平台作用发挥有限。针对社区居家养老的广泛需求作为公共服务的一部分，近年来许多大中城市以街道为单位建立了一大批养老服务信息平台。这种平台对集成和发布信息、监测老人居家异常情况（如用水用电突然减少）等具有实际意义，但相应的线下响应并没有跟上。主要原因在于，政府即使有能力花数百万元建立一套养老公共服务信息平台，难以建立一个规模庞大的服务团队实际响应老人的突发情况，并提供上门服务，且与“公共服务不进家门”的基本原则相悖。而与私人养老机构协同，由于私营机构提供应急响应的协调机制比较复杂，难以形成联系网络。

　　为此，高友东建议：

　　1.从功能协同和组织形态角度考虑，建立社区居家养老服务体系的“两个支柱”。一是由社区（代表政府）提供的具有较大强度覆盖全体老人的准公共养老服务，主要满足社区内部需求分散、竞争性和排他性都比较弱的养老服务需求，同时搭建养老公共服务信息平台、社区养老基础设备设施、老人危急救援服务响应站点等，分摊或降低民营机构进驻社区开展服务的前期固定成本投入，以增强其开展专业化服务的意愿；二是针对社区内大量老人生活照料及基础医疗服务，由专业化养老机构进入社区以私人物品的形式提供。由于社区内养老需求规模的限制，可采取“自然垄断”形式进行经营。但政府管理部门需要对这种“自然垄断”进行规制，包括价格的制定和服务质量的监督评估等。社区居家养老服务两大支柱间应充分形成互补和互相支撑与协同的关系。

　　2.构建“伞形”养老社区服务体系。社区养老服务体系建设的目标是形成“区域级养老服务综合体”+“街道级专业化机构”+“社区级嵌入式服务点”+“家庭照护床位”四位一体、综合联动的“伞型”结构。一是区域养老综合体应配套专业康复中心、养老护理中心，按照康复专科医院建设标准，配备专业性康养设施及管理、治疗团队，为老年人解决普通养老机构无法解决的需求；二是街道作为主要接纳超高龄、独居、失能和失智老人的物理载体，提供全天候的专业化养老服务；三是社区嵌入式服务点应作为辐射本社区居家养老服务需求的根据地，为居家老人提供菜单式上门服务和应急响应，包括上门为老人洗澡，提供注射药物等简单的日常医疗服务，老人突发疾病的救助（送医院）等；四是家庭养老床位主要依托养老机构为老年人提供家庭专业照料、远程监测、紧急响应等居家失能养老服务。

　　3.社区居家养老服务体系建设在突出智能化的同时，要注重线下响应能力的提升。以街道或社区为单位的智慧养老平台要尽可能覆盖社区所有老人，尤其是高龄、独居、失能和半失能老人。在通过技术手段保护老人生活隐私的前提下，提升对老人紧急情况下的自动报警和交互功能。在此基础上，通过购买服务的形式，招标私人机构进入社区或通过物业提供线下响应和上门服务，并具有强有力的监督保障机制和技术支撑。

　　4.建立居家养老服务标准和规范，以及服务质量评价指标体系。由民政部门牵头，联合养老行业协会、养老龙头企业、高校和科研机构，加快制定居家养老系列标准和规范，包括居家养老服务清单、服务标准和规范，居家养老服务质量评价指标体系。采取定期评估和不定期抽查相结合，督促居家养老服务机构不断提升服务质量。对获准“自然垄断”经营社区居家养老而不达的，给予警示、处罚，或更换新的养老服务机构。

　　——原文刊载于《中华英才》半月刊2024年第12期