中共二十届四中全会指出，要大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。《关于持续推进城市更新行动的意见》发布以来，各地各部门积极开展城市更新，推进现代化人民城市建设，培育壮大城市发展新动能。但调研也发现，当前城市更新在实践中仍面临复杂的产权关系、超常规的协调难度、巨大的资金投入、漫长的回报周期等问题，部分项目市场条件尚不具备，优秀案例依赖特殊条件难以制度化复制推广，导致政府部门“不敢决策”、市场主体“不愿投入”、人民群众“不积极参与”，城市更新的动力不足。

　　一是管理体系尚未理顺。城市更新既是物理空间的更新，也是城市功能完善、产业结构升级、人居环境改善、社会治理能力提升的综合性社会行动，涉及数十个部门，因缺乏强有力的统筹协调机构，难以有效调动各方资源、裁决部门争议。在产权归集、规划调整、文保单位活化利用等环节，常因标准不一、流程互为前置陷入僵局。

　　二是政策供给瓶颈较多。近几年从中央到地方出台了一系列政策和措施，但城市更新是长期、持续的过程，遇到的问题也多种多样。现有支持政策呈现“碎片化”“滞后化”，许多项目还是依靠“一事一议”，基层在面对确权、财政、金融、税收和审批等环节时，难以突破政策瓶颈，项目推进困难。存量改造缺乏适应性标准和规范，实施涉及规划调整、产权变化、土地使用用途变化等，当前政策刚性有余、弹性不足，增加了项目合规性风险。

　　三是要素支持仍不充分。城市更新项目特别是老旧小区改造和公益性设施提升等项目资金需求大，尽管目前有中央财政补助和地方政府投入，但不足以起到决定性作用。政策银行和商业银行对城市更新项目普遍持谨慎态度，缺乏专属信贷产品和风险评估模型。土地变性成本高、产权复杂，存量用地“腾挪空间”有限，尚未形成普适性的、可复制的土地政策工具箱。

　　为此，建议：

　　一是强化顶层设计。成立国家层面的城市更新改革领导小组，统筹引领城市更新工作，建立可持续的城市更新模式和政策法规，健全项目库制度。推动各级政府在城市更新中发挥“有为”作用，强化制度创新、规划引导、政策激励、风险防控，职能部门要勇于“下场”、主动“让利”、积极作为，啃下产权归集等棘手“硬骨头”。发挥市场在城市更新资源配置中的决定性作用，形成市场主导的有效投资内生增长机制，培育城市更新运营机构、社会企业、社区合作社等多元市场主体，建立存量土地盘活机制，深化投融资体制机制改革，让城市更新经济实现可行、可融、可持续、价值创造、内生增长。构建居民和社区参与机制，在更新过程中重建邻里信任与合作网络。

　　二是优化政策集成。建立新增物业产权和用益物权分离机制，推动市场参与城市更新，分享物业与运营合理增值收益。在合规前提下，允许适当增加容积率、居住面积和配套公共服务设施，优化土地利用，允许符合条件原土地使用权人申请改变土地用途和用地指标。探索更新项目用地带方案挂牌、出让模式，吸引社会多方参与。稳妥推进地方政府专项债、企业债支持城市更新，创设并发行以经营性房地产为基础资产的不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等多元化新型融资方式。

　　三是开展实践探索。针对居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类等不同更新类别，规模化老旧小区、散落商品房中部分建筑，以及城乡接合部过渡地带等不同房屋类型，建立分层分级分阶段实施的城市更新体系。启动对老旧住宅小区全面体检，建立动态安全评估机制。加快出台老旧小区自主更新指导意见，制定合理的物业费和调整机制，形成可复制、可推广模式。加强建筑新技术应用，推动传统建造方式向绿色化、清洁化转变。鼓励绿色金融工具创新赋能城市绿色发展，将环境效益转化为可量化金融资产。