2015年2月9日颁布实施的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称为《意见》）首次将中国共产党同民主党派的政治协商明确为“政党协商”，并摆在协商民主的显著位置。随后颁布实施的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称为《条例》）也提出了有关政党协商的总体要求。《意见》与《条例》的颁布实施为进一步发挥政党协商的作用指明了方向，规划了路径。

　　一、论社会主义协商民主体系中的政党协商作用

　　《意见》在深刻阐明加强协商民主建设的重大意义、指导思想和基本原则的基础上，指出有政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等七种协商渠道。

　　何谓“政党协商”？我国的政党协商是在中国共产党的领导下，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为依托，围绕党和国家大政方针和重大事务，在中国共产党与民主党派之间进行的具有持续性、经常性的政治沟通。作为社会主义协商民主体系的重要组成部分，政党协商是协商民主的价值、原则和精神在政党政治活动中的具体运用，政党协商与社会主义协商民主其他形式有着紧密联系，但同时也有质的不同。与社会主义协商民主其他形式相比，政党协商有两大不同：一是政治性。从协商性质来看，政党协商是由国家基本政治制度所规定的国家政治层面的政治协商，具有政治性。与之相匹配，政党协商的内容应有政治性。正如《条例》所规定，政党协商的内容是“中国共产党全国和地方各级代表大会、中央和地方各级党委的有关重要文件；宪法的修改建议，有关重要法律的制定、修改建议，有关重要地方性法规的制定、修改建议；人大常委会、政府、政协领导班子成员和人民法院院长、人民检察院检察长建议人选；关系统一战线和多党合作的重大问题。”二是政党性。从权力属性来看，参加中共领导的政党协商既是民主党派的政治权利也是民主党派的政治责任。在七种协商渠道中，只有政党协商是政党与政党之间的协商，政党性是政党协商的基本属性。我国各民主党派虽然与西方政党制度下政党的显现方式不同，但正如周恩来所言，“各个民主党派，不论名称叫什么，仍然是政党，都有一定的代表性。但不能用英、美政党的标准来衡量他们。”民主党派参加政党协商就是代表一定阶层的利益运用公共理性实现利益表达与整合的过程。从这个意义上讲，参加中共领导的政党协商不是因其有用而存在，而是因起行使宪法和基本政治制度赋予的自身权利而存在。正因如此，参加中共领导的政党协商也是民主党派不可推卸的政治责任。

　　正是基于政党协商的政党性与政治性，决定了政党协商在社会主义协商民主体系中必然发挥着独特作用。具体来讲：第一，为国家治理和中共更好地执政提供合法性。“合法性可以以多种方式获得，并不完全是通过民主政治的方式。但在民主政治中，有机会参与到协商活动中的行动者精英接受集体决策，这个前提极其重要，这是合法性的核心，是合法性表达的开端。”通过政党协商，可以集思广益，提高中共决策的民主化和科学化水平，帮助中共更好地治国理政。第二，有利于构建和谐政党关系。和谐政党关系是社会主义民主政治的重要体现。正如《意见》所言，发挥中国特色社会主义政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，加强中国共产党同民主党派的政治协商，搞好合作共事，巩固和发展和谐政党关系。尽管西方竞争性政党制度下也存在通过政党协商来达成共识，但从根本上说，西方的政党协商多是基于协商主体之间暂时利益结盟的需要而采取的偶然行为，是资本主义自由民主的修正类型，这种协商不能取代竞争成为竞争性政党制度的核心价值。第三，对社会主义协商民主其他形式具有示范带动作用。中国协商民主发端于政党协商。政党协商有历史更悠久、制度化程度更高、实践形式更丰富、主体协商能力更强、社会影响更大等优势，其完善与发展对其他协商民主形式具有示范价值。一般来说，进入政党协商的民主党派成员也大多在人大、政府、政协等任职。这样，通过协商主体的双重任职，使得政党协商达成的共识可辐射到政府协商、政协协商、人大协商等过程中去。第四，对提高民主党派参政议政能力有重要作用。按照木桶理论，一只水桶的盛水量最终取决于桶壁上的最短板。同样道理，政党协商实效如何，不仅取决于中共执政能力的强弱，还取决于民主党派参政议政能力的高低。民主党派要想在政党协商中发挥作用，就需要不断增强自身的参政议政能力。

　　二、从政党协商发展历程看政党协商作用的发挥

　　政党协商缘起于民主革命时期，形成于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的确立，并在社会主义建设和改革发展中不断成熟完善。具体来讲，可划分为以下几个阶段：

　　1、初步探索阶段（1921—1946年）。抗日战争爆发前，由于国民党严格党禁，中共与各中间党派的接触和合作并不多见。“九一八”事变后，随着民族矛盾的上升，各中间党派纷纷打出“抗日反蒋”的旗帜，赞同和支持中共的抗日主张。在各方压力下，国民政府逐步转变态度，有限度地推行政党协商合作，中共与各民主党派也不断加强政党协商。抗战胜利后，各民主党派积极协调国共关系，主张建立一个和平、统一、富强、民主的新中国，成立联合政府。1946年，重庆政治协商会议召开。在这次会议上，执政党与非执政党通过正式会议的方式在基本平等的基础上协商讨论解决国家政治问题，这在中国政治历史上还是一个先河。

　　2、协商建国阶段（1946—1949年）。重庆政协会议闭幕后，最重要的问题是维护政协决议。但国民党很快就撕毁重庆政协决议，肆意扩大内战。各民主党派在调解内战的努力失败后，特别是遭到国民党打压之后，民主党派纷纷转入中共领导的人民民主统一战线阵营。自此，政党协商开始从以国民党为中心演变为由中共来主导。1949年9月21—30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。

　　3、顺利发展阶段（1949—1957年）。新中国成立后，各民主党派摆脱了在国民党统治时期受压迫的“非法团体”、“在野党”、“反对党”的地位，成为在中共领导下参加国家政权活动的政党。1956年，我国的社会主义革命取得了决定性的胜利，各民主党派也逐步实现了由新民主主义向社会主义的过渡。同年召开的中共八大以决议的形式确立了 “长期共存、互相监督”的多党合作方针。

　　4、曲折发展阶段（1957—1978年）。从1957年5月至1976年10月近20年时间里，“反右”斗争扩大化、“文革”致使多党合作和民主党派遭受严重挫折，政党协商也在曲折中经受考验。

　　5、创新发展阶段（1978—2012年）。1978年，中共十一届三中全会的召开迎来了政党协商的历史性转折。1982年，中共中央把多党合作的“八字方针”发展成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的“十六字方针”。1987年，中共十三大创造性提出了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”的科学概念。在新的精神指导下，中共中央与各民主党派反复协商，各民主党派一致赞同由中共中央公布名为《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》的文件。这一文件深刻阐述了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，确定了民主党派的参政党地位及其任务和作用。可以说，这一文件的研究和制定过程就是政党协商的过程。1993年，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”写入宪法。随后，一系列纲领性文件的颁发实施使政党协商迈入了制度化、规范化、程序化的新阶段。

　　6、全面发展阶段（2013年—至今）。中共十八大以来，政党协商形成新理论、确认新制度，展现了生机盎然的新前景。中共十八大强调“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。中共十八届三中全会把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。2014年，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会和中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中，习近平进一步阐明了社会主义协商民主的战略地位和重大作用。《意见》和《条例》明确了政党协商的指导思想、基本原则、本质要求和内容形式，对发挥政党协商作用具有重大意义。

　　回顾政党协商发展历程，可以总结出如下基本经验：第一，坚持中国共产党的领导。中国共产党同民主党派的政治协商一开始就是在中国共产党的主导下开展的。中国共产党的领导地位是在中国长期的革命、建设、改革实践中形成的。第二，始终保持一致的根本利益与政治目标。“没有共同的利益，就不会有统一的目的，更谈不上统一的行动。”始终保持一致的根本利益与政治目标是政党协商存在与发展的根基。第三，加强政党协商制度化建设。邓小平在谈到我国制度建设时曾指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”政党协商的每次大发展都离不开政党协商制度的大完善。第四，重视政党协商理论研究。列宁说：“没有革命的理论，就不会有革命的运动。”作为概念的逻辑体系，理论和理论创新推动着实践的自我引导和自我批判。回顾我国政党协商的发展历程，不难发现，我国是先有政党协商的实践，后有政党协商的理论。随着理论的精彩纷呈，政党协商实践也有了跨越式发展。

　　三、发挥政党协商作用面临的问题及原因

　　纵观建国60多年来政党协商的发展历程，政党协商取得了很大成绩，具有重大意义。但从对政党协商的高期待和高要求来看，发挥政党协商作用还面临一些问题。具体表现为：

　　1、政党协商主体的平等性问题。平等既是政党协商的目的性向往也是工具性向往。但由于各种因素的限制，政党协商一再强调的平等常常难以实现。根据形成原因的不同，政党协商主体的不平等可区分为：一是客观性不平等。由于信息、知识背景、工作经验、社会经历、表达能力等并不是平均分布的，注定会存在各种各样的不平等。这类不平等大致可分为机会不平等、资源不平等和能力不平等。二是主观性不平等。在我国政治生活中，中国共产党既是政策的制定者也是政策的执行者，民主党派通常只是协商者，决策权力和执行权力高于协商权力。这种权力结构很容易致使“一些中共领导干部有政治优越感，不懂得或不善于运用民主协商的领导方式，而是把‘官本位’的思想带入协商活动之中，协商时以领导者自居，高高在上，使得民主党派协商者觉得处于次主体地位，导致协商因缺少充分的对话、讨论和交流而变质。”

　　2、政党协商议题的科学性问题。《条例》及相关文件只是从普遍性出发对政党协商议题作了原则性规定。按照文件规定，需要政党协商的议题一般是“重要法律法规”、“重大问题”。但何谓“重要”、“重大”并没有进一步确定。由于标准不明导致实践中出现“让你协商你才协商，让你协商什么你就协商什么”的现象。

　　3、政党协商方式的协商性问题。政党协商过程实质上是参与者为提高决策的民主性与科学性而反复理性论辩的过程。在这个过程中，协商主体都有表达和被倾听的机会。为强调双向互动的“协商性”，《意见》和《条例》将政党协商的各种形式都冠以“协商”二字，称之为“会议协商、约谈协商和书面协商”。而在政党协商实践中，有人却把协商视为行动的羁绊，以通报、座谈、咨询等代替协商的现象，致使协商变成了“你说我听”的“单向协商”、“伪协商”。

　　4、政党协商意见的代表性问题。民主党派参加政党协商是基于公共理性对其所代表阶层利益的表达和维护，而不是个人喜好或自身利益的实现。这就要求民主党派内部要建立完备的意见聚合制度，对协商议题在民主党派内部先行意见整合，从而形成代表本党派的协商意见。调研发现，由于知悉协商议题过晚而来不及意见聚合或者根本没有意见聚合制度等原因，致使议题在民主党派内部没有进行充分讨论，导致协商意见代表性不强、少数意见取代整体意见。代表性缺失，不仅会导致政党协商的有效性不足，而且从某种意义上来说，最终将导致政治制度与社会的断裂。

　　5、不同协商形式的互动性问题。实现政党协商与其他协商形式的良性互动、协同发展是加强社会主义协商民主建设的内在要求。互动性困境主要集中于两个方面：一是政党协商与政协协商的互动。从定位来看，政党协商与政协协商都是中国协商民主的重要载体，同属政治协商。但二者在高度关联的同时又有质的区别，不管是主体还是内容形式都存在差异。调研发现，由于协商主体的交集和协商内容的相似，实践中时常发生同一议题重复在政协和统战部协商。二是政党协商与人大协商的互动。政党协商的核心功能在于谋和策，而非决和断。但是，如果政党协商的谋和策不能进入人大协商决和断的视野，政党协商的实效将大打折扣。因此，政党协商的实效性在一定程度上体现在人大在多大程度上采纳了政党协商成果。但当前不管是理论还是实践都鲜有探及政党协商与人大协商的对接途径和程序。

　　从问题的产生来看，影响政党协商发挥作用的原因主要有：第一，对客观环境深刻变化的认识不足，阻碍了政党协商“深层共识”的形成。中共十八大以来，中共中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。协调推进“四个全面”战略布局，“是一场具有许多新的历史特点的伟大斗争。面对宏伟的事业、艰巨的任务，单靠我们党‘千里走单骑’是不行的，必须凝聚各方面力量共同奋斗。”概而言之，新形势下，社会主义协商民主被赋予了更多的内涵和使命。作为社会主义协商民主的重要组成部分，政党协商主体不仅要加深对“四个全面”战略布局的理解和把握，而且要增强政党协商服务“四个全面”的责任意识、使命意识和创新意识。相比这种对政党协商的高期待、高要求，一些政党协商的具体参与者思想上还不习惯、能力上还不适应、行动上还跟不上。因此，虽然各方形成了要发挥政党协商独特作用的方向共识、原则共识，但如何发挥政党协商独特作用的路径共识、措施共识还相对缺乏。第二，政党协商理论研究的相对滞后，制约了政党协商实践的发展与创新。协商民主在我国有根、有源、有生命力。但从理论来看，协商民主理论最早起源于20世纪80年代的西方。1980年，美国学者约瑟夫·毕塞特（Joseph M．Bessette）首次使用了“deliberative democracy”。之后，作为一种政治理论的协商民主逐渐发展起来。21世纪初，西方协商民主理论引入中国。概览我国政党协商既有研究，虽然起步晚，但成果丰硕，具有显著的理论价值和实践意义，但现有理论研究也存在不足，主要是立论于民主政治理论较多，实证性研究较少；政治意识形态较强，历史梳理较多，有的建议只是一些近乎原则性的呼吁。实践是理论的历史实现形态。理论的相对滞后在一定程度上羁绊了政党协商作用的发挥。第三，政党协商制度化程度不高，影响了政党协商功能价值的实现程度。建国以来，我国政党协商的制度化建设取得了显著成效。从制度来看，初步形成了以宪法为总领，以党政文件、人民政协规章制度、民主党派章程和地方性制度文件等为支撑的文本体系。但存在权威性不够、程序规范不完善、地方性规范缺失等问题。从实践来看，协商意识不强、协商参与弹性较大、协商质量有高有低的状况依然存在。在一些场合，协商的形式大于内容。这些问题的存在都影响了政党协商作用的发挥。

　　四、发挥政党协商独特作用的对策思考

　　发挥政党协商的独特作用，必须坚持中国共产党的领导，不断增强广大民主党派成员对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。这是民主党派所公认的。此外，进一步发挥政党协商的独特作用，还需要：

　　1、培育政党协商价值认同。美国心理学家英克尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏能够赋予先进制度以生命力的广泛的现代的心理基础，如果掌握和运用先进制度的人本身在心理、思想、态度和行为上还没有经历一场向现代性的转变，那么失败和畸形的发展就是不可避免的。”实践中，有人认为政党协商可有可无，也有人认为政党协商是麻烦。从某种意义上说，这些错误其实是对政治制度的忠诚度不够。培育政党协商的价值认同就是要认清其价值所在。由于中国共产党在政党协商进程中始终扮演着领导和带动的角色，因此，培育政党协商的价值认同，首先是要进一步增强中国共产党对政党协商价值的认识，形成“重大问题不经协商不决策”的共识。其次，作为政党协商的主体之一，民主党派也要不断增强政党协商意识，提高政党协商能力。

　　2、完善政党协商制度。发挥政党协商作用，需要不断完善政党协商制度，使其更加具有系统性、整体性、协同性。通过梳理关于政党协商的规范性文件，可以发现，宪法是我国唯一一部对政党协商有明确阐释的国家法律，但其规定比较宽泛和笼统，并且没有下位法对其细化支撑。1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》和2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》等规范性文件，极大地促进了政党协商的制度化建设，但一些规定缺乏细化，存在漏洞。今年刚刚颁布实施的《意见》与《条例》等文件对政党协商作了顶层设计，为政党协商的发展提供了强大驱动力。但顶层设计强调上下结合进行层层设计，不能只有上没有下。正如《意见》表明，需要各地结合实际，对开展政党协商作出更加具体的安排。此外，现有关于政党协商的许多规范性文件既是实体规范，同时也是程序规范，目前全国还没有一部针对政党协商程序做出明确阐述的文件，建议适时出台《政党协商实施细则》。

　　3、建立健全政党协商运行机制。美好文本所蕴涵的价值要成真，需要政党协商制度在实践中运转起来，这就需要建立健全政党协商运行机制。第一，引入不平等设计，以形式不平等打破实质不平等。解决主体不平等往往不只是一个简单的能力提升问题。因此，单靠强调各民主党派协商能力建设无法有效解决不平等性困境。基于此，我们建议着眼于政党协商框架外的一些看似不平等的设计实现政党协商对平等的价值追求。比如：规定政党协商计划中涉及的有关部门邀请民主党派提前参与有关调研等工作。第二，合理运用不可行性论证。与西方政党协商不同，我国政党协商具有和谐性，但和谐不是一团和气，不是处处“点赞”。如何才能充分发扬我国政党协商的优点呢？毛泽东当年就曾提出让民主党派“唱对台戏”的思想。但如何让民主党派“唱对台戏”呢？责任与伦理道德的形成离不开制度的支撑。在旨在提高执政党决策的民主性和科学性的前提下，建议针对一些适当的协商内容，鼓励民主党派进行不可行性论证，在追求共识的过程中唱唱对台戏。第三，建立信息沟通与公开机制。知情的广度和深度直接决定着监督的向度和力度。在整个协商流程中，知情处于最前端的位置。一方面，中共要扩大信息公开的范围，增加获取信息的便利。另一方面，民主党派要增强获取信息的主动性和使用信息的科学性。在报道方面，中央层面举行的政党协商，新闻媒体报道多，但地方层面报道较少，协商过程也缺乏公众参与。第四，建立健全协商效果评价机制。效果评价机制主要包括两方面的内容，一方面是对协商过程和结果进行评价，另一方面是对协商结果的转化使用进行评价。《条例》虽指出中央统一战线工作领导小组对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行“督促检查”，但没有相应的责任条款。第五，建立不同协商形式的良性互动机制。政党协商与政协协商良性互动的关键在于协商内容的差异，政协协商与人大协商良性互动的关键在于协商结果的对接。二者虽有质的不同，但在构建良性互动机制上亦有相同之处，即加强各级党委对协商民主工作的领导，强化合作意识，建立互动平台。

　　4、加强中国共产党和民主党派的自身建设。中国共产党和民主党派都是政党协商制度的构建者、政党协商实践的参与者。习近平2015年在与各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表共迎新春时讲到：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。”加强中国共产党和民主党派的自身建设是增强政党协商实效的组织保障。从政党协商的视角而言，加强和改进中国共产党的自身建设，就是要把政党协商纳入科学执政、民主执政和依法执政的范畴，使政党协商成为权力运行机制的重要组成部分。从政党协商的视角而言，加强和改进民主党派的自身建设，首先要不断提高其政党协商能力。政党协商与一般的民主协商不同，它是政治协商，是中国特色社会主义民主的组成部分。因此，民主党派的政党协商能力也不同于一般的协商能力。提高民主党派的协商能力，第一，民主党派应建立健全内部意见聚合制度。作为政党协商的一方主体，提供高质量的协商意见是民主党派的政治使命。调研发现，不同党派的意见聚合过程存在较大差异，有的通过议政沙龙形成集体协商意见，有的先由某部门起草再不断修改完善。为进一步提高政党协商的质量与效果，各民主党派应在尊重差异的基础上形成各自较为完备的意见聚合制度，准确表达所代表群体的真实意见建议。第二，培养一批善于协商、敢于协商的党外代表性人士队伍。推进政党协商需要一批政治素质强、业务能力过硬且善于协商的党外人士，尤其是具有领军作用的代表性人士。民主党派的政党协商能力不仅包含准确把握执政党治国理政原则和方针的能力、政治协商的能力、依法协商的能力、参政议政的能力，而且还必须有良好的民主素养和民主技术。

　　课题组：

　　顾问：邓伟志 民进中央原副主席、上海大学终身教授、博导

　　组长：季国进 民进上海市委宣传部部长

　　王俊华 上海社会主义学院副教授

　　黄振兴 民进上海市委宣传部科员