二、化解国家治理复杂性条件下民主政治困境的理路

　　国家治理的复杂性使得民主政治陷入了两难困境，正是由于官僚政治、精英政治的盛行，推动了现代西方民主理论中流行否定人民主权、排斥公民参与的精英民主论。加塔诺·莫斯卡、维弗雷多·帕累托、罗伯特·米歇尔斯等现代精英主义政治论的早期代表，以现实主义眼光审视政治领域，对近代民主思想提出了尖锐的批评，认为“多数人的统治”不过是一个美好的谎言。他们主张，掌握国家权力的只能是少数政治精英，民主国家也是少数精英的统治，作为社会大多数的大众阶级，只能是被少数精英统治的政治前提。米歇尔斯更是悲观地提出了著名的“寡头统治铁律”，不相信政治精英与民主制度可以结合起来。而在这一时期，马克斯·韦伯却力图把精英论和民主论结合起来，成为精英民主论的早期代表。韦伯认为，现代国家治理的复杂性要求理性化的科层制，而多数民众是非理性的，“群众总是处于现实的纯粹情感的和非理性的影响之下”，无法正确地理解公共事务，公民参与的民主只能导致国家治理的低效率，因此韦伯把官僚化看作是现代国家理性化治理的必然趋势，“官僚制的国家制度尤其重要，其最理性化的发展，正是近代国家的特征。”与莫斯卡、帕累托、米歇尔斯不同，韦伯并不因为国家治理的理性化、官僚化完全否定民主，而是力图将专家政治、精英政治和大众民主结合起来，主张一种官僚民主制，其核心是民众能够民主选举政治家，而政治家又能控制官僚，通过普选制、代议制来控制官僚政府。可以说，韦伯是现代西方最早意识到国家治理的复杂性给民主政治带来困境，并力图通过官僚民主制将精英政治和民主政治有机结合，以实现破解困境的思想家。与此同时，约瑟夫·熊彼特是现代西方最著名的精英民主论者，他提出竞争性选举的民主理论，否定了人民统治的古典民主理论，实现了古典民主理论到现代民主理论的重大转折。熊彼特认为，政治活动具有职业性意义，民主政治是职业政治家通过竞争人民选票获得政治领导权的过程，民众最多只有选举的权力，不可能是人民的统治、人民的决定。“民主政治并不意味着人民的真正统治”，“民主政治就是政治家的统治”。人民在政治活动中无法做出正确的判断和选择，公民的参与、人民的决定，无法适应现代国家治理复杂性的要求。在西方学界，熊彼特的精英民主理论产生了重大影响，成为现代西方民主理论中占有主导地位的研究范式。正是由于现代国家治理的复杂性使人们难以相信人民的统治，以及公民参与为核心的古典民主理论的可行性，乔万尼·萨托利、伯纳德·贝雷尔森、奥托·埃克斯坦、丹尼尔·贝尔等当代学者都认为，在现代国家治理复杂性的条件下，公民参与的民主是行不通的。正像萨托利指出的：“随着政治日趋复杂，知识——认知能力和控制力——也会越来越成问题。政治世界日趋复杂这一点很难怀疑的”，“公民表决式民主会可悲地迅速撞在无认知能力的暗礁上沉没”。公民并不具备相关的知识和能力，公民难以对复杂的公共决策问题有全面的把握、正确的理解，难以做出合理的决定，因此只能由具有专门知识、才能的精英来治理国家。

　　现代国家治理的复杂性不仅导致了西方代议制民主的困境与危机，排斥公民参与的精英民主论成为现代西方占据主流地位的民主理论，而且引起了另一些学者对民主的重新思考，推动了当代参与式民主理论的复兴。20世纪60年代，西方马克思主义等新左派在对现代西方代议制民主的批判中提出了参与式民主，而七八十年代以来的社群主义、共和主义思潮也都具有参与式民主的思想倾向，并逐渐成为当代西方民主理论的新热点。克劳福德·麦克弗森、卡罗尔·佩特曼、本杰明·巴伯都是当代参与式民主理论的重要代表。参与式民主的核心概念是公民参与，强调公民的政治参与，主张通过公民参与来解决公共事务问题，是参与式民主的根本特征，从而在理论逻辑上鲜明地区别于精英民主对公民参与的否定和排斥。在比较的意义上，代议制民主重视的是公共政策制定者如何民主地产生，却忽略了公共政策本身如何民主地制定；参与式民主恰恰关注的是通过公民积极参与制定公共政策的问题。“公民是管理者，也是自治者、共治者与自己命运的主宰者。”然而，在现代国家治理复杂性的条件下，当代的参与式民主理论也没能真正解决普通公民参与决策可能带来的低效率、高成本问题。作为当代参与式民主理论最有代表性的学者，佩特曼在《参与和民主理论》一书中，试图用实证方法说明参与性社会的可行性，但是她对参与性社会的论证，主要是建立在对南斯拉夫工人自治管理制度的案例分析基础上，说服力依然很有限。佩特曼只是简单地提到了参与式民主与效率的关系，她认为“参与性的制度释放了工人们身上所蕴藏着的能量和创造性，并由此提高了效率”。(事实上，在国家治理复杂性的条件下，普通公民参与公共事务的决策是有很多困惑的，面对复杂性的社会问题，普通公民难以作出理性的选择、正确的决定，是无法绕过的现实难题。

　　不言而喻，现代国家治理复杂性条件下的代议制民主，越来越趋向于精英政治、专家政治、官僚政治。其中，精英民主论以国家治理复杂性为理由，排斥公民参与而背离民主原则，而当代参与式民主论则推崇公民参与，却依然没能解决国家治理复杂性条件下公民参与民主政治可能引发的低效率、高成本难题。及至20世纪八九十年代，协商民主理论的兴起，为解决国家治理复杂性条件下的民主政治困境提供了一种新思路。协商民主力图解决国家治理复杂性下普通公民如何有效参与的问题，既不像熊彼特精英民主论那样排斥公民参与，也不像佩特曼的参与式民主论推崇公民对公共事务的直接决定。协商民主理论主张，普通公民以协商的方式参与对公共事务问题的讨论、审议，使得公民协商的意见构成治国精英制定公共政策的基础。

　　总体来看，西方历史上的协商民主实践可以追溯到古希腊城邦时期的民主制度，城邦公民大会对重大事务的讨论体现了某种协商民主的形式。在亚里士多德看来，协商是典范性的践行政治美德和进行自治的活动。20世纪上半期的杜威则明显具有协商民主的思想倾向，他把争议、讨论视为民主的基础。在杜威看来，民主不仅仅是多数人的决定，关键在于多数成为多数的方式才是最重要的，多数决定前的讨论、协商才是最重要的，也就是说，公民参与对问题的讨论与协商过程，对民主具有重要意义。在当代，协商民主概念是约瑟夫·毕塞特在1980年提出的，20世纪90年代逐步成为当代西方民主理论的热点。当代协商民主理论主张普通公民通过自由平等的讨论、对话的协商方式参与公共决策，倡导把民主决策建立在协商民主基础上。其中，当代著名的思想家约翰·罗尔斯、尤尔根·哈贝马斯、安东尼·吉登斯对协商民主的推崇，具有较大的影响。

　　埃米·古特曼和丹尼斯·汤普森是这样界定协商民主的：“自由而平等的公民及其代表通过相互陈述理由的过程来证明决策的正当性，这些理由必须是相互之间可以理解并接受的。”协商民主的核心理念是主张普通公民参与公共事务的自由平等的讨论、审议、协商，以此来达成共识，实现民主。协商民主的主体是自由平等的公民，协商民主的过程是公平理性的讨论、对话的过程，协商民主的目标是通过讨论协商达成共识，从而成为公共政策制定的基础。基于现代国家治理面临着复杂性的社会状况，存在着利益多元化、文化多元化、价值多元化，不同偏好的公民在投票式民主中可能遭遇到囚徒困境、奥尔森的集体行动困境、阿罗的不可能定理困境，个人的理性偏好会导致集体的不理性，而以讨论、协商为核心的协商民主则可以最大程度上化解上述困境，通过协商缩小、减少甚至消除各种歧见，达成共识。

　　协商民主是现代国家治理复杂性背景下的民主理论和实践的新发展，是参与式民主在当代的新发展。正如詹姆斯·博曼所说的，“协商民主延续着‘激进’民主的传统。不过，它延续的方式是通过强调公共讨论、推理和判断来调和激进的包容性的人民参与观点。”协商民主推崇公民的政治参与，但是与传统的参与式民主不同的是，它并非主张公民对公共事务的直接决定，而是主张普通公民以讨论、协商的方式参与公共事务，以避免公民直接投票决定公共事务的直接民主论，力求寻找一种国家治理复杂性条件下公民参与的有效方式。国家治理的复杂性要求具有专门知识的专家、精英来处理公共事务，而不能由普通公民来直接决定，但是放弃了公民对公共事务的决策的参与对话，又背离了民主政治的基本原则。在理论建构和创新意义上，协商民主为化解国家治理复杂性条件下的民主政治境提供了新思路。在总体上，这体现在：普通公民对公共事务的决策，可以以协商、讨论的方式来参与，而不是以直接投票的方式来决定。普通公民对公共事务的讨论、协商形成的民意是国家治理专家、精英们决策的基础，从而保证了公民的有效参与，通过协商民主精英治国和公民参与的民主可以更好地结合起来，从而化解国家治理复杂性下民主政治的困境。对此，哈贝马斯和博曼深入探讨了国家治理复杂性下的协商民主问题。

　　不同于其他协商民主理论，哈贝马斯提出了双轨制商谈民主的主张。他在分析了鲍比欧、杜威和科恩的协商民主概念基础上，阐明了自己独特的“双轨的商议性政治的概念”，亦即这种双轨制商谈民主概念包括正式政治制度的法治国民主和非正式的公共领域的商谈民主两个方面。在此，所谓的双轨制商谈民主，一方面指的是正式的制度层面的民主，它体现在现代社会的法治国的建制化中，这种正式制度的民主是以协商讨论为基础的；另一方面指的是非正式的公共领域的商谈民主，它体现在现代市民社会的交往行动中。正式的政治制度的民主，就是现代法治国的民主制度，具有宪法建制的正式形式，具有规范的民主程序。正式的政治制度的民主是与决策相关联，直接涉及法律、公共政策的制定和执行。哈贝马斯把正式的政治制度的民主过程称为一种公共意志的形成过程。与此同时，哈贝马斯所说的非正式的公共领域的商谈民主，则具有不同于正式的政治制度民主的一些基本特点：其一，它不具有宪法建构的正式形式，而是普通公民自由平等的讨论、对话、协商；其二，它对公共事务的讨论、协商是与直接决策相分离的，不是去制定、执行法律和公共政策。为此，哈贝马斯把非正式的公共领域的商谈民主中所形成的共识，称为公共意见或公共舆论的形成过程。这种公共意见的形成过程不同于具有建制结构的公共意志的形成过程，正式政治制度的公共意志的最终指向是要落实为决策，要决定法律和公共政策，而非正式的公共领域形成的公共意见只是一种公共舆论，不能直接决定法律和公共政策。

　　双轨制商谈民主的关键，在于区分了公共意见和公共意志的不同过程，其核心内容是阐明了正式的政治制度的民主和非正式的公共领域的商谈民主之间的内在联系，说明了非正式的公共领域的商谈民主中公共意见是如何影响、制约正式的政治制度的公共意志的形成。“商议性政治因此是离不开民主地构成的意志形成过程与不具有正式形式的意见形成过程之间的相互作用的。”在非正式公共领域的商谈民主中，普通公民的话语民主、争议讨论并不在于形成决议、做出决策，但由此形成的公共意见或者说公共舆论，却是正式的政治制度中精英的民主决策基础，也是法律、公共政策的制定和执行的基础。在公共领域的商谈民主中体现的是一种普通公民的交往权力，“交往权力是以围攻城堡的方式发挥作用。它对政治系统的判断过程和决策过程产生作用，但并不想把这个系统占为己有”。在哈贝马斯那里，民主并非建立在卢梭式的公意基础上，而是存在于人民自由讨论的协商过程中，人民主权不是通过人民直接参与决策形成政治决定来实现的，而是存在于非正式领域的公民的交往行动中，存在于公民通过协商讨论形成共识的过程中。公共领域的交往权力并不替代政治系统的权力，并不是直接制定、执行法律和公共政策，但是由其产生的公共意见却能影响、制约正式政治制度的公共意志的形成。

　　当代许多重大的社会问题，往往是在民间的亦即非正式的公共领域首先提出来，经过讨论、争辩并引起媒体的关注，最终成为政治机构的公共议题的。比如：日益加剧的核军备竞赛、和平利用核能和基因的科学研究所包含的风险、环境污染的生态危险、第三世界的急剧贫困化、世界经济秩序的种种问题、女性主义问题、日益加剧的移民问题、人口种族构成和文化构成变化的问题。这些问题首先是在社团、俱乐部、职业组织、学术团体、大学的公共领域通过讨论、公民倡议活动，形成了社会运动，继而通过争议、论辩问题得以进一步展现，随后在政治制度的公共议程中占据一席之地。由此，公民的公共意见进入了政治制度过程，影响了相关法律和政策的产生，普通公民的公共意见最终转化为正式的、体现公共意志的国家治理精英的决策。通过双轨制的商谈民主机制，公民的公共意见转化为正式的法治国政治制度的公共意志，在这个意义上体现了人民主权，虽然它并不是人民直接制定政策、法律，但是通过公共意见对法治国政治机构公共意志的影响和制约，在法治国的建制化中得以实现，公民的交往权力也转化为了能够实现的政治权力。

　　哈贝马斯双轨制商谈民主的“二元民主”解决办法，把普通公民的公共协商从复杂社会的决策权力中分离出来，区分了正式的政治制度中公共意志的形成和非正式的公共领域中公共意见(公共舆论)的形成。而正式的政治制度中的精英、专家，通过法治国的民主程序形成了解决公共问题的意志，对社会的公共问题作出决策。非正式的公共领域的普通公民则通过对公共问题的讨论、对话的协商过程形成公共意见(公共舆论)，但又不是对社会的公共问题的直接决定。于是，在这个双轨的二元民主逻辑构造中，公共领域中的普通公民协商产生的舆论，以意见的形式影响了、制约了作为政治制度中的精英、专家决策意志的形成。国家治理复杂性条件下的公共决策受到了许多系统性的限制，如信息和决策成本、知识和才能的不对称等等，因此不可能由普通公民的直接参与来决定，客观上却需要强有力的政治制度及其中的专家、精英来整合，以作出更加合理有效的决策。但是必须指出的是，哈贝马斯的双轨制商谈民主把公民参与主要限制在非正式的公共领域，公民参与以意见的形式影响制约公共事务的决策，只能是一种软约束，是否能够真正实现人民的权力是有疑问的。按照美国学者詹姆斯·博曼的看法，哈贝马斯的双轨制商谈民主模式，存在着将正式的政治制度的公共决策与非正式的公共领域的公民参与过分分开的缺陷，从而损害了人民主权，其民主性是不够的。尽管博曼的协商民主理论深受哈贝马斯的影响，但力图以超越的方式深入分析了哈贝马斯理论建构逻辑的价值及其缺陷，进一步推动了国家治理复杂性条件下协商民主问题的深入探讨。

　　博曼认为，哈贝马斯商谈民主的双轨模型存在的一个重要缺陷就是把公共舆论和正式决策分得太开了，普通公民只是在非正式的公共领域形成公共舆论或者说公共意见，而正式的政治制度中的决策则由精英、专家形成公共意志。他认为：“在意志形成和意见形成之间作太强的区分会损害到任何实际的民主主权。”协商民主的双轨模型理论，仅仅给予公众以意见形成的能力以及咨询和批评的能力，而不是给人民以真正的主权地位。不同于哈贝马斯主要将协商民主放在非正式的公共领域，博曼把协商民主置于正式的政治制度中，从而克服了哈贝马斯将非正式的公共领域的公共意见和正式政治制度的公共决策分得太开的缺陷。对于哈贝马斯把公众的意见形成和政治机构的意志形成作了过强的区分，协商民主主要是存在于非正式的公共领域，最多是对政治制度的决策起影响作用，博曼认为，这样实际上也损害了人民主权，只把人民主权安放在公共领域复杂的交往网络之中是不够的。可以将协商民主推进到政治制度中，而不能将公众的意见形成仅仅局限在非正式的公共领域，把意志形成只交给制度的行动者了事。协商民主应该不仅体现在非正式的公共领域，也要体现在正式的政治制度中，才能真正实现人民主权。

　　基于上述分析，博曼提出让制度具有协商性，使协商民主既体现在非正式的公共领域，也体现在现有的政治制度中，特别是体现在现行的议会制度、行政制度中。在博曼看来，“包括立法和行政在内的各种政治机构都需要形成自己的公共领域”。目前代议机构的立法过程虽然具有一些公共协商机制，但是仍然需要变得更具公共性和协商性。代议机构的立法过程必须更具开放性，只有存在一个政治性的公共领域，政治决策才能真正建立在信息充分的公共意见之上。但是目前的制度设计却将人民和本该属于他们的政治意志隔开了，从而演变成党派之间尔虞我诈的一套规则，那些党派都努力把对方的影响排除在决策之外，而不是在更大范围内协商性地形成多数。因此，立法机构需要变得更加符合协商民主的原则。

　　此外，博曼认为，行政机构的协商民主不足是更为严重的问题。行政机构以及官僚没有自己的公共领域，公众和行政机构及官僚之间的互动不足，构成了对公共协商的最大挑战，这使得行政机构和官僚拥有太多的不受制约的权力。所以，如何使行政机构形成自己的公共领域，在行政机构中实现协商民主，成为博曼更为关注的问题。相比较于立法机构而言，现代国家的行政机构更需要增强协商民主，扩展行政机构的公共协商范围。由于社会复杂性导致了行政的官僚系统中出现了非民主性的等级化机构，如韦伯所看到的现代大规模民主制度不能没有行政和官僚机构，但问题是这些机构不仅要有效率地执行决策，而且它们拥有针对社会复杂性所需要的专业能力和专家知识，其主要缺点就在于民主性太少，公民只被当作被动的委托人，甚至成为行政和官僚机构控制和摆布的对象。为了改变行政和官僚机构仅仅成为强调效率的执行机构，博曼提出需要推进行政机构的协商民主。每个行政机构都要围绕自身发展出一个公共领域，包括像公共听证和地方会议这样的公共领域。“执行决策不能与公共协商相分离。确切地说，行政部门也可以变得或多或少地具有协商性。”

　　现代社会的复杂性要求具有专门知识技能的专家、精英来处理复杂的公共事务问题，现代社会的国家治理也需要有各种专家、精英，问题在于如果缺少公民参与的民主机制，国家治理就可能变成精英政治、官僚政治，甚至是寡头政治。通过协商民主的途径，精英治国和公民参与的民主可以有效地结合起来，保证政治决策的民主性。比照哈贝马斯的双轨制商谈民主设想通过非正式的公共领域的公民讨论协商形成公共意见，制约、影响正式的政治制度中专家、精英的公共政策制定，博曼则进一步强调在国家的立法、行政机构中形成各自的公共领域，以使普通公民更现实地参与治国者的政策制定过程。这样的协商民主模式，不是纯粹的精英治国，也不是普通公民直接决定公共政策，有助于精英和公民通过协商民主的方式实现良性互动，化解国家治理复杂性条件下民主政治的困境。