三、精英治国与公民参与相结合的协商民主实践依据

　　在现代国家治理问题上，存在着两种极端的片面认识。一是强调社会复杂性而陷入精英治国的模式，主张精英政治，排斥公共事务的公民参与，从而走向背离民主的精英主义，甚至可能导致权威主义、专制主义。二是忽略了社会复杂性对国家治理中精英、专家作用的客观要求，陷入某种民粹主义的思路，那样可能导致政治的低效能，甚至产生极端民主制，导致多数的暴政。协商民主理论为社会复杂性条件下民主政治的运作提供了有效的启示。不言而喻，现代社会的国家治理需要各类专家、精英，但是专家、精英的公共决策必须以普通公民参与的公共协商为基础，在精英和民众的良性互动中形成有效决策，现代社会的政治决策制度则需要更多的协商民主机制。

　　与社会其他领域一样，现代社会发展过程呈现的复杂性、艰巨性决定了国家治理必然是一门高超的学问。精英治国的必要性、重要性是不言而喻的，问题在于离开了民主政治基础的精英治国，会走向精英主义、权威主义甚至专制主义。只有精英治国和民主政治的结合，只有将精英治国确立在民主政治基础上，才是现代国家治理的最优出路。

　　在现代国家治理复杂性的现实境况下，熊彼特式的精英民主论主张精英治国却排斥公民参与，佩特曼式的参与民主论推崇公民积极参与却忽略精英治国的重要性，二者都没有真正解决精英治国与公民参与如何有效结合的问题。在国家治理中，协商民主理论主张通过公共协商的过程，使公民们能够在与专家、精英的良陛互动中，真正有效地影响、制约法律和公共政策的制定和执行，虽然协商民主并不是人民对公共政策的直接决定，不是人民的声音就是一切，但是它使人民的意见能成为决策意志的合法性基础，使决策更好地体现人民的声音，反映人民的意志，力图使得代议制民主变得更加民主。

　　现代国家治理的复杂性要求决策的科学化，决策的科学化则要求具有治理的专业知识和技能的精英、专家。问题在于现代国家治理复杂性条件下，精英治国论者是以普通公民缺乏专业知识和才能为理由，排斥公民参与的民主，这是需要澄清的一个问题。现代国家治理的复杂性，决定了掌握国家权力的政治精英、行政精英也不可能精通所有的公共事务问题，从而难以作出全部科学的决策。在现代社会分工越来越精细化情况下，即使是拥有专业的知识、才能的治国精英也不可能是百科全书式的专家。更重要的是，现代社会精英事实上广泛分布在经济、军事、文化、教育等各个专业领域，他们不可能全部集中在国家的权力机构中，因此解决国家治理中的复杂性问题，同样需要他们的专业意见和建议。而同样的事实是，这些国家权力机构外的专家、精英在政治上只是普通公民，他们对于某些公共事务的专业性意见和建议，亟待以现代社会中的各种智囊团、专家库、专业委员会等重要资政形式，作为国家权力机构中政治、行政精英决策的必要补充。这就清晰地表明，现代国家治理迫切需要通过协商民主的方式，有效整合作为普通公民的社会各界专家、精英积极地参与公共事务的讨论、审议和协商，共同完成公共政策的制定与优化。在我国，政治协商机构中就集中了一大批各个行业的专家、精英，他们并非作为执政者直接决定国家的政策，但作为参政者积极参与对国家各种公共事务的讨论、协商，为大力推进中国特色社会主义伟大实践，推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标发挥重大作用，中国的政协制度实际上是协商民主的成功典范。

　　其实，国家治理的复杂性并不能构成排斥公民参与民主决策的充分理由。美国民主理论家达尔认为：“专家有资格做你的代理人，并不意味着它们有资格做你的主人。”作为社会绝大多数的公民并非专家，是作为政治整合概念的人民的现实载体，他们不应该被排除在政治(政策)过程之外，普通公民作为公共政策的利益相关者与国家整体发展的现实水平和未来福祉共命运，同样需要以协商民主的方式参与公共事务。国家治理的实践过程即使再复杂，也决非严格意义上的数理逻辑判断过程，而是涉及最大多数人的利益整合与价值判断的战略实施过程，仅仅依靠治理的专家、知识精英也不能提供系统完整的正确答案。中国社会主义的经济发展涉及社会公平正义的价值判断，必须有人民的声音，必须有公民的参与。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”“这个重大责任，就是对人民的责任。”

　　当然，强调公民对公共事务的参与，并非等同于由人民对公共事务问题的直接决定。在国家治理复杂性的条件下，现代信息技术、互联网技术的发展，打破了公民直接参与公共事务决策在规模上、空间上的限制，全体公民网络表决式的民主在技术上是可能的。但是这种单纯的直接民主难以保证普通公民做出正确的公共选择，实现公共利益的积极维护，反而存在着某种民粹主义式的网络政治参与恣意。比如，如何合理调控失业率，减少通货膨胀比率，实现公共服务均等化等涉及国计民生的战略决策，通过公民投票式民主会增大了决策的风险与不确定性。可见，国家治理的最佳选择只能是精英治国与公民参与的有效结合，在国家主导力量的支持下实现二者真正的良性互动。

　　反观西方代议制民主的缺陷之一，在于它所重视的是公共政策的制定者如何民主地产生，却忽略了公共政策本身应该如何民主地制定。精英民主论关注治国精英如何民主地产生，却排斥公民对公共决策的参与；参与式民主论关注公民参与，却未能根本解决国家治理复杂性条件下公民直接参与的诸多困境。协商民主理论恰恰关注的是公共政策如何民主地制定问题，这为国家治理在破解复杂性前提下，发挥精英治国与公民参与的两个积极性和有效性，注入了科学化和民主化耦合机制的可能性，有助于国家治理不断向现代化迈进。这样，基于国家治理实践诉求的协商民主，便为精英治国与公民参与相结合的有效路径提供了特色鲜明的理论依据。

　　第一，协商民主是国家治理复杂性条件下精英治国与公民参与相结合的重要民主机制。

　　代议制是现代民主国家的基本制度，但是在社会发展复杂性的境况下，代议制民主容易产生精英政治、专家政治、寡头政治的危险，排斥公民参与，背离民主政治的基本原则。协商民主是国家治理复杂性前提下精英治国与公民参与相得益彰的适当方式，作为代议制民主的必要补充和完善机制，它能够起到防范代议制民主走向精英政治、专家政治、寡头政治的倾向，使现代民主制度更加完善。然而必须指出，协商民主并非是代议制民主的替代品。“协商尽管可能成为民主程序的一个理想部分，但它也只可能是一个组成部分。所以，协商民主根本谈不上是一个完整的‘民主模式’，而只是整体的一部分。”在现代民主框架下，协商民主只是现代民主制度的一个应有程序，任何公共政策的制定必须经过协商民主的程序，这为普通公民参与公共政策的讨论、审议，提供了与精英专家同等效力的制度保障，充分体现了民主的广泛性。同时，在协商民主中，普通公民并不替代精英、专家的公共政策制定，但是通过协商民主的机制能够使政治精英的决策能够更好地反映民意、体现民利。因此，协商民主对于国家治理进程中重大决策的民主程序性保障作用，具有非常重要的现实意义。当代中国政治体制的系统化建构具有丰富的协商民主实践经验，在执政党推动国家的经济政治社会生活中，“两会机制”、“五年规划”实施方案、“三重一大”的战略决策等，都充分体现了国家治理日益走向正常化、法制化和民主化的时代特征，无不展示着社会主义民主政治实践中生动的协商民主制度优势，有力地促进了中国特色社会主义民主政治发展，为执政党治国理政的创新实践提供了有效动力。在总结新中国人民民主实践的基础上“关系国计民生的重大问题，在中国共产党领导下进行广泛协商，体现了民主和集中的统一；人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”。

　　第二，协商民主提供了国家治理复杂性条件下治国精英和普通公民良性互动的公共平台。

　　现代西方国家的代议制民主实际上已经蜕变为一种选举民主，由普通公民选举上台的政治精英在实际政治运作中却远离了人民主权的价值理念。在国家治理复杂性的现实条件下，公民被排斥在公共事务的决策之外，这成为西方现代代议制民主政治的重大死锁。而协商民主提供了治国精英和普通公民良性互动的公共平台，通过对话、质问、回应，对某一个公共政策的合理性、正当性进行讨论，有利于寻找解决问题的共识。一方面，专家、精英通过协商民主的平台，能够更好地倾听普通公民的各种声音，了解公众的利益需求，从而有助于制定出更加符合公众利益体现公众意愿的公共政策。另一方面，普通公民也可以通过协商民主的平台，能够更好地理解由专家们制定的公共政策，从而更好地认同并接受公共政策。“从根本上讲审议民主主要强调的是公民及其代表需要对决策之正当性进行证明。无论是公民及其代表，都希望对方对他们提出的原则和规定进行说明。在一个民主体制中，领袖应该说明其决策的理由，并回应公民对其理由的质疑。”然而，与代议制民主相比，协商民主的实践绩效总归要依赖于民主政治的制度性质这一重要前提展开，资本逻辑规约下的西方民主，“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的”。在社会主义条件下，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”“社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。”“所以说，中国社会主义协商民主丰富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的内涵。”

　　第三，协商民主提供了精英治国与公民参与的民主政治相结合有效路径。

　　一方面，协商民主可以采取自下而上的方式，先由普通公民对公共问题展开充分的讨论协商，形成公共意见，尔后相关的治国专家在听取公民意见的基础上制定出公共政策，普通公民的自由讨论成为治国专家的制定政策的基础。20世纪70年代开始的公民陪审团制度，就是在某一公共政策决定前，先“把一组随机抽取的公民聚在一起就某一具体问题进行协商，不管这一问题是政治议题的设定还是对特定政策多种方案的选择”。起源于20世纪80年代的共识会议制度也是如此。另一方面，协商民主也可采取自上而下的方式，先由治理的专家根据某个公共问题提出解决的公共政策方案，尔后由普通公民参与对政策方案的讨论、协商，进行补充、修正，目前已出现的各种听证会、审议会就是自上而下的协商民主的方式。因此，协商民主也被称为审议民主，各种类型的听证会就是在某个政策方案由政府作出后，组织公民听证会进行充分的讨论、审议，并根据听证结果对政策方案进行修正。我国在环境保护、城乡规划及其他关系民生的重大公共事务上，已实行了听证会制度。国家治理问题复杂性的客观存在，意味着某个公共政策制定的协商民主过程，需要经过自下而上、自上而下的反复多次协商讨论，最后才能产生出更为科学更为民主的政策方案。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛……我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”在这样的政策制定过程中，通过协商民主的平台保证普通公民的充分参与，却又并非是公民对公共政策的直接投票决定，而是治国精英和参与的普通公民良性互动的过程，从而使精英治国和公民参与的民主政治能够有效地结合起来。

　　第四，协商民主的过程是精英与普通公民的平等对话与合作活动过程。

　　一方面，由于知识、信息的不对称，精英、专家在相关公共事务问题上可能有更全面更深入的理解，但是这并不排斥普通公民从各自的角度自由地发表意见。平等意味着协商民主过程中的“每一个具有审议能力的人在审议过程的每一个阶段都有平等的机会，每一个都有机会将议题提上议事日程、都能提出政策建议、提出理由来支持或反对某项建议”。公共协商过程是一种理性的讨论、对话的过程，是没有强制性的理性协商，既理性地阐述自己的观点，也理性地听取别人的意见。“协商就要真协商，真协商就要协商于决策之前和决策之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。”(30)只有平等的理性对话，才能使精英、专家和普通公民在公共协商过程中产生良性互动，从而产生出更加科学更加民主的决策。另一方面，“协商与其说是一种对话辩论的方式，不如说是一种共同的合作性活动。”协商中的精英、普通公民有不同的利益需求、不同的价值取向、不同的知识基础，观点有所不同，甚至可能出现最后也无法就某一政策达成完全一致的共识。但是，即使少数人不同意大多数人的意见，大多数人也不能因此忽略少数人的意见，而是尽可能地听取，包容少数人的意见，这就是一种合作性的过程。投票可能产生阿罗悖论，无法真正消除精英与大众的偏好一致的问题，但是合作性的协商过程，能够促进治国精英和普通公民的良性互动，最大程度地形成共识。自由主义民主强调普通公民对政治精英权力的监督、制约，以防止权力的滥用，普通公民与治国精英被视为一种对立、对抗的关系。协商民主虽然也包含公民通过协商讨论、审议参与决策的方式来制约精英的权力，但是协商民主更强调普通公民与治国精英的合作，主张普通公民与治国精英间的良性互动。通过协商民主，政治过程可以是普通公民和治国精英合作的过程、良性互动的过程，而不只是对抗、冲突的过程。这无疑是个大政治前提。在中国，民主协商的平等对话与合作活动，深刻地体现“在中国共产党统一领导下，通过多种形式的协商，广泛听取意见和建议，广泛接受批评和监督，可以广泛达成决策和工作的最大共识，有效克服党派和利益集团为自己的利益相互竞争甚至相互倾轧的弊端；可以广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，有效克服不同政治力量为了维护和争取自己的利益固执己见、排斥异己的弊端；可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端；可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端；可以广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端。这就是中国社会主义协商民主的独特优势所在”。

　　国家治理的复杂性导致了现代民主政治的两难困境，也正是由于国家治理的复杂性，客观上要求“扩大团结面、增强包容性，拓展有序政治参与空间”，从而为化解国家治理复杂性条件下的民主政治困境提供了新的思路。协商民主超越了国家治理传统理论之维中的精英主义和民粹主义两种极端，确立了国家治理复杂性条件下精英治国和公民参与的民主政治相结合的重要机制，其制度设计的价值指向是达成国家治理的科学化和民主化。

　　尽管西方协商民主的理论和实践，是在现代西方代议制民主面临着各种困境和危机中产生和发展起来的，试图修正代议制民主排斥公民参与趋向精英政治的缺陷，弥补代议制民主性衰弱的不足，这已成为当代西方民主理论和实践的新变化，但是在西方国家治理实践中的协商民主采用的“公民陪审团”、“共识会议”、“民意测验日”、“协商日”等制度，是对代议制民主的补充性制度安排，只是为克服代议制缺陷而嵌入的弥补性治理方式，并非根本性的制度设计。

　　相比较而言，社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国社会主义政治制度体系的重要组成部分，具有鲜明的历史合法性，积累了丰富的实践经验。在历史与现实发展进程中，协商民主制度的内涵十分广泛，包括政治协商制度、社会协商制度和基层协商制度，这三大制度有效构成了政治精英、社会大众与专家和基层群众三位一体的社会主义协商民主制度化体系。在全面深化改革的时代背景下，党的十八大明确提出“健全社会主义协商民主制度”，党的十八届三中全会进一步提出“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，不断“推进协商民主广泛多层制度化发展”。这充分说明，发展社会主义协商民主，就是要“通过一系列科学的制度安排和程序设计，以及由此而来的政治实践及其过程，以促成社会上各种政治主体之间广泛协商和互动治理，使广大人民群众都能在体制内充分和便利地行使宪法所赋予的民主权利，自由、平等地参与公共生活和国家管理，参与公共政策的形成和执行，参与自身利益的落实和维护；促进党和政府的科学决策与理性施政，在确保公共利益和自身利益协调发展的同时，实现人民群众与政府、政治代表人士和社会组织之间相互关系的和谐”。社会主义协商民主贯穿中国共产党、各级政府及基层社区决策的全部领域，共同推进我国公共政策的民主协商决策过程，凸显了国家治理复杂性条件下中国社会主义民主的制度优势与现实生命力。