在我国，政党协商纳入公共决策已经成为公共政策制定的普遍原则。从实践来看，政党协商纳入公共决策取得了良好成效，但还存在政党协商成果转化率低、政党协商与公共决策脱节等问题。我们认为，政党协商有效嵌入公共决策的基础与动力在于公共决策对政党协商的需求，这种需求同时受宏观层面的价值认同、中观层面的制度约束和微观层面的协商主体等因素的制约。本课题将从宏观价值之维、中观制度之维和微观主体之维对政党协商有效嵌入公共决策进行探研。

　　一、宏观层面：政党协商有效嵌入公共决策的价值之维

　　政治价值是人们在从事政治活动时所确立的政治目的和政治效用。认同了政党协商的价值，在决策前和决策实施之中进行政党协商才能相互尊重、彼此配合。当前，制约政党协商有效嵌入公共决策的突出错误理念主要有弱化、西化或异化政党协商的价值。

　　（一）弱化政党协商的价值

　　“任何决策不外乎为了两个基本目标，一是尽可能满足群众的需要，增进他们的利益，二是以最低的成本去满足这些需要和增进这些利益。这第一个目标主要是通过决策的民主化而实现的，而第二个目标则是通过决策的科学化而实现的”。比较而言，决策民主化突出的是合法性问题，决策科学化突出的是合理性问题。从决策民主化视角来看，政党都有自己的利益代表性，这是政党的本质属性。作为政党组织，民主党派反映本党派成员及各自所联系群众的利益。在政党协商中，民主党派从另一个角度进行利益表达和利益综合，让决策者听到不同的声音，成为利益表达进入公共决策的中转站和助推器。对此，调研中普遍认同政党协商是一个好的沟通协商机制，有助于决策民主化。但就决策科学化而言，有的则认为政党协商并不能为公共决策提供多少确定性，简单地把政党协商视为统战咨询。据此认为，政党协商所具有的咨询作用可有可无、可大可小，当咨询质量不如意时，“走过场”也是正常的。我们认为，政党协商具有政治性和政党性，考量政党协商纳入公共决策的必要性，不能简单地从实用与效率出发。

　　（二）“西化”政党协商的价值

　　政党协商的假设前提是存在分歧。调研中，存在这样一种看法：把协商中解决分歧的方法简化为“否决”，把民主党派定位于“否决者”，认为没有“否决”的政党协商就不算是真正的政党协商。按照切贝里斯的“否决者理论”，否决者可分为制度型否决者和党派型否决者。从我国政治生态来看，我国各民主党派既不是制度型否决者也不是党派型否决者，用西方政党竞争的思维来裁剪中国的政党协商，必然误入“否决政治”的歧途。“现在国家与国家之间的竞争不仅仅是经济上的竞争，而且一定是制度与制度的竞争。”当代中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，其基本特征为“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”。作为中国特色社会主义参政党的各民主党派既不是在野党也不是反对党，而是与中国共产党通力合作的亲密友党。尽管西方竞争性政党制度下也存在通过政党协商来达成共识，但从根本上说，西方的政党协商多是基于协商主体之间暂时利益结盟的需要而采取的偶然行为，是资本主义自由民主的修正类型，这种协商不能取代竞争成为竞争性政党制度的核心价值。与西方政党协商不同，政党协商是中国政党制度的核心功能，它直接服务于该制度，并基于该制度的内在结构和基本使命展开。加强中国共产党同民主党派的政治协商，搞好合作共事，有利于巩固和发展和谐政党关系。

　　（三）异化政党协商的价值

　　现代化国家治理是民主治理。社会主义协商民主作为一种本土化和制度化的民主形式，无论从本质上还是功能上都属于国家治理现代化的重要内容。政党协商是社会主义协商民主的重要组成部分，对推进国家治理现代化具有重要意义。有人带着对民主党派只是国家政治生活中的点缀的先验判断，把政党协商看作政治安排，认为执政党对经济社会发展负有主要责任，既然承担决策责任的是执政党，参政党在政党协商中最好服从“安排”。民主党派不是我国政治生活的点缀品，政党协商也不是公共决策的装饰品。“任何形态的治理本质都是治理权力与治理权利协作……在传统治理中，治理权力是强势的，治理权利是萎缩的，治理权力时时有着扩张的冲动……在现代治理中，治理权力是被治理权利制衡的，治理权利是被法制所保障，治理权力任何不规范的扩张都是被禁止的。”中国现代国家的建构逻辑决定了在权力配置方面，中国共产党在国家政治生活领域是作为领导力量和执政力量存在的，享有执政权；民主党派是中国特色社会主义参政党，享有参政权。“政党协商就是要使参政权利对执政权力的自由裁量进行有效制约，这样才能提高协商的绩效。”可以说，政党协商有效嵌入公共决策的过程就是执政权与参政权平衡运转的过程，是权利制约权力的过程。正是基于这种平衡与制约的制度安排，才能使党的领导制度与国家制度之间形成制度化的距离，避免执政党的意志不经协商直接输入国家；才能使党的领导制度在宪法和法律的框架下运转，防止权力滥用的同时防止权力的懈怠。可以说，政党协商有效嵌入公共决策是国家治理现代化的重要内容和具体体现。

　　二、中观层面：政党协商有效嵌入公共决策的制度之维

　　“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的。”前者可称之为正式制度，后者称之为非正式制度。制度的主要功能是约束人们的行为和确保合理的行为预期。本文主要针对正式制度进行分析。2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称为〔2005〕5号文）第一次确立了政党协商在公共决策中的制度性地位，规定“把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。”。2015年颁布实施的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称《意见》）和《关于加强政党协商的实施意见》（以下简称为《实施意见》）都要求党和国家重大方针政策和重要事务“在决策之前和决策实施之中”开展政党协商，《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称为《条例（试行）》对政党协商也做了规范性要求。总体来看，初步形成了以宪法为总领，以党内法规、党政文件、人民政协规章制度、民主党派章程和地方性制度文件等为支撑的文本体系。制度的完善为政党协商有效嵌入公共决策指明了方向，规划了路径。但政党协商制度还有进一步完善的空间。

　　（一）制度位阶不高

　　从法理上而言，位阶是指在统一的法治体系内，确定不同类别的规范性文件之间的效力等级与适用顺序的制度。当前，有关政党协商纳入公共决策的规范性文件主要包括国家法律，党内法规，党和国家政策，政协规章制度，民主党派章程等。分析这几类规范，国家法律中只有宪法对政党协商纳入公共决策做了宏观和间接的两句描述：一是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”（序言部分）；二是“各政党”“都必须遵守宪法和法律”（第5条第4款）。宪法是我国的根本大法，其效力高于其它一切规范性文件。这些规定为政党协商有效嵌入公共决策的法治化打下了基础。但宪法更多是一种宣告性规范，不规定行为模式，再加上没有下位法配套支撑，因此，这些规定在实践中往往会显得难以落实，甚至会导致制度的形式主义。党内法规中只有《条例（试行）》对政党协商的内容、形式、程序和保障机制等做了规定，但关于政党协商纳入公共决策的问题则较少涉及。去年刚刚颁布实施的《意见》和《实施意见》虽对政党协商纳入公共决策做了规定，但比较宽泛和笼统，并且二者处于党的政策层面，不能起到法律法规的作用，不具有普遍的强制约束力。概而言之，有关政党协商纳入公共决策的规范性文件整体位阶不高，政策性规范偏多，法律法规偏少。当前学者关于政党协商制度是否法治化的讨论很多。我们认为，根据十八届四中全会的精神，党内法规是社会主义法律规范体系的重要组成部分。在条件尚不成熟的前提下，通过党内法规规范政党协商更加适宜。

　　（二）制度供给不足

　　新制度经济学派的著名学者斯诺认为，制度供给是“创新和维持一种制度的能力。”契合协商民主广泛多层制度化发展的时代诉求，创新政党协商制度势在必行。调研中，在制度供给上反映问题比较集中的主要有：一是政党协商应纳入的决策事项不清。《条例》和《实施意见》以列举式明晰了中共中央同民主党派中央开展政党协商的主要内容。但在省市及以下层级，协商议题的确定标准却不够明确。由于地方政党协商实践中，存在政党协商应纳入的决策事项不清等问题，出现了“让你协商你才协商，让你协商什么你就协商什么”的现象。二是政党协商纳入公共决策的具体介入点不明。从〔2005〕5号文到2015年的《实施意见》，都规定了政党协商应纳入“决策之前”和“决策实施之中”，但二者的规定除了个别文字表述上的不同外，只是重申了“政党协商应纳入决策”这一原则，并没有明确政党协商纳入公共决策的具体介入点。比如，政党协商与政协协商同为政治协商，都是在“决策之前和决策实施之中”开展，就相同或相似协商议题而言，二者谁在前谁在后？由于具体介入点不明，再加上政党协商议题不清，实践中会发生同一议题在统战部和政协重复协商。三是政党协商结果办理机制不详。政党协商的结果一般有三种：一致、部分一致与分歧。针对三种不同的协商结果，决策者理应按照不同的程序区别对待。但在实践中，政府部门的答复往往是解释的多，采纳的少，对于一些意见与建议，政府部门会承认具有可行性，也承诺将在工作中加以采纳，但何时采纳不详。四是政党协商监督问责不力。责任条款作为制度的重要组成部分，其核心作用是将行为在逻辑上与后果通过应然性连接起来。概览政党协商制度，鲜见责任条款。《条例（试行）》虽指出中央统一战线工作领导小组对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行“督促检查”，但对督促检查出来的违规行为应如何处理，没有相应的责任条款。

　　三、微观层面：政党协商有效嵌入公共决策的主体之维

　　政党协商从本质意义上讲，是国家政治生活领域内主体政治力量与次主体政治力量的合作、协商和联合。主体政治力量是指作为执政党的中国共产党，次主体政治力量是指作为中国特色社会主义参政党的各民主党派。政党协商的价值共识与制度规范只有转化为协商主体的行动逻辑，政党协商纳入决策的原则才不会“空转”。

　　（一）协商主体的平等性问题

　　平等既是政党协商的目的性向往也是工具性向往。根据制度设计，我国的政党协商以中国共产党为主导，同时又是中国共产党和各民主党派之间的平等协商。但政党协商一再强调的平等常因受到各种因素的限制，而形成事实上的不平等。根据形成原因的不同，政党协商主体的不平等可区分为：一是客观性不平等。由于信息、知识背景、工作经验、社会经历、表达能力等并不是平均分布的，必将会存在各种各样的不平等，这类不平等大致可分为资源不平等和能力不平等。资源不平等主要从权力配置、信息获取等角度加以分析，能力不平等主要从主体内部具有的能力角度加以分析，二者不能截然分开，是相互影响的关系。二是主观性不平等。协商民主是党领导下的民主，政党协商是党领导下的协商，党的领导始终是搞好政党协商的首要前提。但在实践中，部分中共干部把“领导党”错误地理解为“领导者”，在协商过程中提前“定调”，把自己的意志凌驾于民主党派成员的意见之上，暗示民主党派成员多发表与自己相同的意见，少说不同意见和反对意见；有的没有“雅量”，不能听到不同意见，更不容许质疑、申辩；有的以“讲政治、顾大局”为由统一思想，要求民主党派服从党委“既定”方案和决策。部分民主党派成员则甘做“低质量的响应者”，不敢协商。平等性的缺失，容易使强势一方对协商持傲慢优越的态度，甚至控制协商过程；弱势一方则容易对协商持消极被动态度，致使选择性协商、被动性协商、象征性协商等在一定范围内存在。

　　（二）协商意见的聚合性问题

　　正处于社会转型的中国是一个人口众多的大国，人民内部在根本利益一致的基础上必然存在着具体利益的差别和矛盾。公共决策的过程实质就是通过利益协调达成利益共识的过程。正如毛泽东所言，民主党派不是一根头发而是一把头发。在政党协商过程中，民主党派通过与它所联系的群体之间建立良好的沟通渠道，把它所联系群体的意见和要求加以综合，上升为政党的主张进而对决策产生影响。具体而言，民主党派对协商议题应先行在内部进行意见整合，从而形成代表本党派的协商意见。但调研发现，由于缺乏关于“民主党派对协商议题的集体研究”的程序性规定，是否集体研究、怎样集体研究、集体研究的成效如何等主要靠各民主党派的自觉。实践中，不同民主党派的意见聚合过程存在较大差异，但也存在协商议题在民主党派内部没有进行充分讨论以少数意见取代整体意见的个别现象。此外，座谈中也有人提及，知悉协商议题过晚也是应是影响协商意见聚合性的重要因素。协商意见聚合性问题，致使议题在民主党派内部没有进行充分讨论，导致协商意见代表性不强、少数意见取代整体意见。

　　（三）协商主体的主动性问题

　　主动性是协商主体参加政党协商的内生动力。调研中发现，随着中央统战工作会议精神以及相关规章制度的贯彻落实，协商主体的主动性明显增加，但与成为政党协商的积极组织者、有力促进者和自觉实践者的要求相比，还有提升的空间。主动性不足主要体现在两个方面，一是部分民主党派成员的协商主动性不足。部分民主党派成员认为，民主党派代表的利益虽然不同于共产党代表的利益，但在根本利益上二者是一致的，因此协商中经常不谋而合，既然主张一致，认认真真走形式即可。这些认识都在一定程度上影响了民主党派成员的协商主动性。二是部分中共党员的协商主动性不足。部分党员干部认为，改革开放以来，随着党政领导干部的知识结构不断优化、专家比例不断提高、决策咨询渠道不断丰富，民主党派的智力优势相对降低了。通过政党协商解决的问题，也可以通过专家决策咨询制度、重大决策专家论证机制等解决。因此，部分党员干部的协商主动性也偏低。此外，统战部门协调服务的主动性也存在不足。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，担负着牵头服务协调政党协商工作的重要职责，但在为协商进行材料准备、组织联系、人员通知等方面无法对实权部门提出权威性要求，再加上工作条线多、任务重，未免会出现精力不够，积极性不高等状况。

　　四、政党协商有效嵌入公共决策的路径探寻

　　在我国，政党协商纳入公共决策已是制度性安排。但实践表明，即使是制度化的政党协商，也有可能是形式化的。政党协商有效嵌入公共决策，成为一种政治生活方式，我们首先要做的就是探寻价值、制度与主体行动协同运转的路径。

　　（一）培育政党协商价值认同

　　政党协商价值认同是政党协商有效嵌入公共决策的心理基础。美国心理学家英克尔斯说：“如果一个国家的人民缺乏能够赋予先进制度以生命力的广泛的现代的心理基础，如果掌握和运用先进制度的人本身在心理、思想、态度和行为上还没有经历一场向现代性的转变，那么失败和畸形的发展就是不可避免的。”在我国民主政治建设中，政党协商有效嵌入公共决策，不仅是决策优化的现实需求，更是人民民主运行的制度形态，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的核心功能，实现权利制约权力的治理形式。

　　培育政党协商价值认同，最为关键的是增进对民主党派的政党认同。政党协商是政党与政党之间的协商，政党性是政党协商的基本属性。而概览对政党协商的偏见，多与对民主党派的先验判断有关。囿于西方政党制度下政党的显现方式，有人拒绝认同我国民主党派的政党性。正如周恩来所指出，“各个民主党派，不论名称叫什么，仍然是政党，都有一定的代表性。但不能用英、美政党的标准来衡量他们。”[12]民主党派自觉接受中国共产党的领导与其说是民主党派的选择，不如说是历史的选择。回顾民主党派所走过的发展道路，一直都离不开中国共产党的指引、帮助和领导。历史证明，自觉接受中国共产党的领导并与中国共产党真诚合作是各民主党派巩固和增量政党认同的关键。但必须明确的是，中国共产党对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等。作为中国特色社会主义参政党，各民主党派在国家政权中的地位和国家政治生活中的作用，由国家制度配置和安排。否认民主党派的政党性，弱化、西化、异化政党协商的价值，不仅会损害协商纳入决策的合法性与合理性，而且会影响民主党派的存在和发展。

　　（二）建立政党协商制度体系

　　改革是形成制度创新与制度供给的最直接动力源。在不断提升相关规范性文件位阶的基础上，政党协商制度的发展完善离不开政党协商过程的优化与改革。

　　1、在起点环节，建立政党协商议题设置制度。提出协商议题是整个协商过程的民意输入环节和逻辑起点。根据规定，议题可以由中共提出，也可以由民主党派提出，但从实际情况来看，现有的协商议题多是中共提出，各民主党派很少主动提出协商议题。也有人认为，民主党派协商的重点不是提出新议题，而是寻求解决问题方法，为执政党和政府出谋划策。我们认为，民主党派只有参与到协商议题的设计才能更好地表达自己所代表的利益。建立政党协商议题设置制度，需要注意以下问题：一是在遵循有关规定的基础上，根据地方特色，确立本地区的政党协商议题。需要政党协商的议题一般是“重要”或“重大”问题。但地方上的重要与重大问题显然与中央不同，哪些是需要地方政党协商的重要或重大问题呢？各地方可结合本地实际予以确定。二是根据协商内容和党派特色，将协商议题区分为必选协商议题和可选协商议题。必选协商议题旨在保障政党协商的合规性，可选协商议题旨在调动各民主党派参加政党协商的主动性。三是根据议题的不同，明晰责任部门、配合部门、协商介入时间点等。

　　2、在中间环节，建立健全政党协商运行机制。在现有基础上，建立健全更能凸显政党协商监督作用的运行机制。第一，引入不平等设计，以形式不平等打破实质不平等。解决主体不平等往往不只是一个简单的能力提升问题。因此，单靠强调各民主党派协商能力建设无法有效解决不平等性问题。基于此，我们建议着眼于政党协商框架外的一些看似不平等的设计实现政党协商对平等的价值追求。第二，合理运用不可行性论证。与西方政党协商不同，我国政党协商具有和谐性，但和谐不是一团和气，更不是处处点赞。正如18世纪法兰西启蒙作家P.—A.博马舍所言：“若批评不自由，则赞美无意义。”毛泽东当年就曾提出让民主党派“唱对台戏”的思想。建议针对一些适当的协商内容，鼓励民主党派进行不可行性论证，在追求共识的过程中唱唱对台戏。第三，建立信息沟通与公开机制。知情的广度和深度直接决定着协商的向度和力度。在整个协商流程中，知情处于最前端的位置。一方面，中共要扩大信息公开的范围，增加获取信息的便利。另一方面，民主党派要增强获取信息的主动性和使用信息的科学性。在不涉密的前提下，协商过程可引入公众参与。

　　3、在终点环节，建立完善协商成果转化制度。协商成果有效嵌入公共决策是整个协商过程的最终输出环节和目的所在。第一，协商结果的分类办理。对于取得一致共识的协商结果，应该纳入决策，作为决策的重要依据和重要参考；对于未取得一致的协商结果，应研究、分析存在分歧的意见，作为再协商的基础和重点。第二，成果转化的监督评价。在成果转化反馈方面，建议明确承办部门的反馈职责，做到反馈形式合理化、反馈内容具体化、反馈时间规范化。在成果转化考核方面，建议结合人事制度改革，把协商成果转化情况纳入领导干部绩效考核内容，同时把参加政党协商的成效纳入民主党派干部考核内容。在成果转化评价方面，进一步明确评价主体、评价标准、评价权限等。在责任追究方面，适当增加责罚力度，明确责罚部门。

　　（三）加强政党协商主体建设

　　中国共产党和民主党派都是政党协商制度的构建者、政党协商实践的参与者。2015年初，习近平总书记在同党外人士共迎新春时的讲话中指出：“搞好政党协商，需要中国共产党和各民主党派共同努力。民主党派在提高政党协商水平中担负着重要责任，但中国共产党担负着首要责任，因为我们是执政党，应该更加自觉地做到虚怀若谷、集思广益。” 这就是说，增进政党协商实效性，需要协商主体共同努力。

　　1、增进协商主体政治互信。信任是政治资本的重要要素。主体间彼此信任是存在的最高阶段，只有在尊重了彼此的自我价值之后，才能认真聆听决策中的不同声音。从这个视角而言，政党协商是政党之间相互尊重、相互信任的一种表达。沿着历史的河道返观曾实行多党合作制度的波兰、捷克斯洛伐克等东欧国家，在这些国家中，民主政党只是执政党的“输送带”和“传声筒”，因此政党制度也失去了“连接带”、“安全阀”和“出气孔”的作用，当社会把一切不满不再指向谋其政的官员，而是直接指向制度时，民怨和民怒像泥石流一样冲毁了这些国家的政治制度。当前，我国正处于社会转型期。在同质社会向异质社会嬗变的过程中，单靠“共产党总是从一个角度看问题”是不够的，还需要“民主党派从另一个角度看问题出主意”，这样“制定的方针政策会比较恰当，即使发生问题也比较容易纠正”[17]。当前，个别中共干部在政党协商中只愿听到自己的声音，不仅是对协商另一方的不信任，从根源上讲，是对我国政党制度的忠诚度不够，终将导致政党制度与社会的断裂。

　　2、增强协商意见聚合能力。政党是把民众偏好嵌入公共决策的基本组织。英国政治学家欧内斯特·巴克说：“政党具有双重性格或性质。也就是说，政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸。”而政党把民众偏好有效嵌入公共决策的前提是有利益表达和利益综合的能力。进一步增强民主党派利益表达的价值和功能，一方面，建立民主党派社会沟通机制。政党的根基在社会。邓小平曾经指出，执政党最大的危险就是脱离群众。对于中国特色社会主义参政党而言，保持与民众的紧密互动也同样重要。各民主党派要与其成员及所联系的群体建立良好的沟通渠道，只有当民主党派能吸纳较多的输入资源，其输出的政治产品（意见、建议等）才更具有价值，其在公共决策中的影响力才会增强。另一方面，建立民主党派内部意见聚合机制。政党不能简单地充当传达民众意见和要求的工具。如果那样的话，政党的地位很快就会被诸如民意测验机构、调查机构等组织所代替。在政党协商中，民主党派应通过内部意见聚合机制将其所联系群体的利益加以综合变成政党的主张，进而对公共决策产生影响。

　　3、培养旗帜型和复合型协商人才。协商能力在具体的协商活动中表现为协商主体的高超协商技巧以实现对协商进程的掌控、对协商议题的把控。提高政党的协商能力，核心靠人才。一方面，在政党协商纳入公共决策的过程中，中共以其高度的组织性和权威的指导性处于主导地位，但不能“权就在我手里，你就得听”，搞协商形式主义。达尔说：“民主依赖妥协。”协商民主也不例外。在政党协商过程中，中共在坚持原则的前提下，应充分倾听不同的意见，甚至实行必要的妥协。另一方面，民主党派在协商人才方面，比较缺乏旗帜型人物和复合型人才急需通过人才遴选机制和新陈代谢机制培养一批政治素质强、业务能力过硬且善于协商的党外人士，尤其是具有领军作用的代表性人士。政党协商人才，不仅要有准确把握执政党治国理政原则和方针的能力、政治协商的能力、依法协商的能力、参政议政的能力，而且还必须有良好的民主素养和民主技术。