中共十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，强调“要完善协商民主制度和工作机制，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，积极开展基层民主协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。把协商民主正式写进党代会报告是十八大的重要历史贡献，也是重大理论创新，是对新中国建立以来协商民主在中国数十年理性思考与实践探索的一个总归纳和新概括。探讨我国特色协商民主发展的经验，除了在传统政治领域基础上的发展以外，还应在实践上有所拓展。随着我国基层民主和基层自治的推行，基层协商已成为中国特色协商民主发展的最广泛的实践，将具有广阔的发展空间。

　　一、基层协商民主的实践价值

　　（一）开辟了我国基层民主政治的新途径

　　推进政治文明建设发展民主政治，是我国进入21世纪后政治改革的明确目标。在当前新常态下大量存在着适合协商民主发展的客观条件，协商民主不失为促进民主政治发展、推进政治文明建设的一种者的探索的新方式。协商民主在我国基层从无到有，从目前来看在基层发展状况良好，具有广阔的发展空间，符合中国渐进式发展的民主政治改革。选举民主是社会主义民主政治的重要形式，但选举民主在实践中却存在着民主程序的正当性和民主有效性不足的鸿沟。民众对选举民主的抵制和不信任感，对政府和公共决策的排斥和失望不断增强，其重要原因就是基层群众有效的政治参与不足。基层协商民主的价值理念和制度设计，强调公民直接的政治参与和政治上的平等对话，以及议题上的共同协商等，这改变了群众被动式的利益表达、利益诉求的旧有模式，克服了选举民主难以超越的鸿沟。我国基层众多鲜活的协商民主实践用事实证明了基层民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的可行性、真实性。因此，协商民主重构了中国基层民主政治的权力结构，克服了选举民主的不足，丰富了我国基层民主的实现形式，开辟了我国基层民主政治的新途径。

　　（二）创新了我国基层社会治理的新格局

　　长期以来，我国基层治理奉行权威型治理，实行命令—服从的权力单向运行模式，基层党委政府居于主导地位，执掌着发号施令的权力，群众则处于被动接受权力支配的地位。但是，在利益多元、阶层分化时代，这种治理模式不仅没有有效的化解社会矛盾，反而成为基层严重的治理危机的原因。因此，创新治理模式，规范和畅通群众利益诉求表达渠道，化解社会矛盾就成为时代的要求。基层协商民主为民主协商提供了一个有效的议事平台，打破了少数人对公共事务的垄断，实现了权力控制模式由单向向上下互动的协商治理模式转变。目前基层组织内部已出现的一定程度上的民主治理尝试，这种尝试就是以协商民主为框架，吸纳各种机构组织参与公共事务的决策和管理，在一定程度上缓解了基层权力有效运行和社会矛盾有效化解等方面的问题。因此，协商民主创造了我国基层社会治理的新格局。

　　（三）增强了我国基层政权的合法性

　　基层民主的核心是公民和社区单位能够自主决定私人的以及公共的属于自治权限范围内的事务，它是现代民主制度的具体体现。如果说选举民主的政治合法性在中国基层民主中是有限的，那么，在中国基层引入协商民主则有利于缓解民众长期以来对政权组织的对抗心理，消解政府的信任危机，增强基层政权的政治合法性。基层选举更好地解决了权力的合法性问题，这不但是因为官员是由选举产生的，而且选择的政府形式中，民主政府是最佳的或者是缺陷最少的。通过协商民主的真正实行，能够形成具有高度民主合法性决策的承诺，民众权益能够得到切实保障，民主政治的真实性能够得到充分体现，这必将促进民众对政权及其所制定的政策上的认同感上升，提高民众对政权合法性的认可程度。

　　二、基层协商民主的实践形式

　　随着我国民主政治的发展和进步，全国各地城乡基层民主不断扩大，公民有序的政治参与渠道增多，协商民主的实现形式日益丰富。目前，我国已经建立了以农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。在民主选举、决策、监督和管理等各种政治活动过程中，协商民主已经涌现出了许多具体的实践形式。

　　（一）民主恳谈

　　现在谈起基层协商民主，一般都会提及始于1999年的浙江省温岭市的基层民主恳谈会。温岭民主恳谈的前身是1999年6月温岭市松门镇应浙江省开展农业农村现代化教育的要求而举办的“农业农村现代化教育论坛”。在这次论坛上，松门镇党委和政府开创了一种新形式，邀请村民同镇领导座谈交流，村民畅所欲言、各抒己见，使论坛取得了显著成效。2000年8月，根据中共温岭市委的要求，温岭各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等收集民意、践行民主的活动被统一命名为“民主恳谈”，进而被引入城镇居民社区、基层事业单位、党政机关、群团组织、企业单位等社会政治经济诸领域。恳谈主题也由最初多为群众提出的与自己切身利益相关的问题转变为涉及村、镇、企业或全市的公益大事为主。目前，温岭民主恳谈主要有对话型、决策型、参与式预算民主恳谈三个类型。三种类型民主恳谈的存在既具有共时性，在不同场合和领域发挥着不同的作用，又能够体现出民主恳谈的历时性发展，从初期阶段的对话恳谈到参与决策，进而演进到预算民主恳谈。民主恳谈制度在温岭市连续不断地实践了十多年，解决了温岭市经济社会发展中的许多重大事项和事关民生的具体问题，得到了社会各界的广泛认同。

　　（二）民主议事会

　　在基层民主发展的实践中，广大人民群众创造了许多具有蓬勃生机的制度形式，最为突出的就是各种议事制度，例如民主议事会、民主协商会、民主评议会、民间智囊团、听证会、“民情气象站”等。比如浙江余姚市的乡镇街道及村民主协商会，确立“三在前、三在先、三不得”协商原则，即基层重大事务必须协商于党组织决策之前、法定会议表决之前、行政组织实施之前；重要政策决策必须先协商后制定、先协商后通过、先协商后实施；未经民主协商的不得决策、不得表决、不得实施。这项制度实施以来，全市连续两年实现信访总量、重复上访、网上信访、越级上访四下降，特别是利益权益类信访明显下降，实现了宁波市平安建设先进县市七连冠。

　　（三）市民旁听制度

　　协商民主是我国社会主义民族政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，中央全会强调要“推进协商民主广泛多层次制度化发展”。推出市民旁听举措并逐步制度化，就是可行、可贵的探索，从实践来看，旁听制度的推行极大地激发了民众的民主参与意识，提高了建言水平。1999年1月，贵阳市人大常委会在全国首创了市民旁听并发言的制度。2000年2月24日，陕西省九届人大常委会主任会议通过了《陕西省公民旁听省人民代表大会常务委员会会议试行办法》，确立了公民旁听制度。除了旁听立法机构的会议外，我国各级地方政府党政部门还创造了许多其他的旁听领域和途径。比如旁听政府工作会议，2005年5月27日《长春市市民旁听市政府会议制度》正式实施；旁听重大公共投资项目，2006年日照市招标办制订并实施了工程招标市民公开旁听制度；旁听事关群众切身利益的公共服务决策，2008年11月18日，北京市十三届人大常委会第七次会议听取了人民政府关于《加快保障性住房建设，解决中低收入群众住房困难》议案办理暨解决城市低收入家庭住房困难情况的报告等多项议题，会议邀请市民旁听。

　　（四）网络参与议政

　　随着信息网络技术的发展、互联网的普及和网民人数的快速增长，网络政治参与日益兴盛。互联网因其具有便捷性、成本低和易操作等特点，从而降低了公民政治参与的难度，越来越多的公民通过网络论坛、网络社区、电子政务平台、微博、政治博客、电子邮件等方式直接参与政治生活，特别是近年来网络问政的兴起，国家领导人的率先垂范，政府官员和网民的对话拓展了政府与公众之间互动的平台。网络政治参与提高了参与和协商的层次、丰富了协商的内容、推进了协商民主向制度化和常态化方向发展的进程。

　　三、基层协商民主的实现路径

　　在基层实践过程中，存在许多问题和不足。一是认识存在偏差。随着经济社会的不断发展，党委政府和人民政协对协商制度的认识越来越深刻，思想上越来越重视。但部分仍仅将其作为征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，未将其纳入党委、政府的决策程序。二是制度有待健全。还存在制度建设不够健全、程序不够完善、制度刚性不足等问题。中央和地方各级党委关于加强政协工作意见的文件及《政协章程》都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则，到基层就难以具体遵循和执行。同时，缺乏完善的责任落实、追究制度，存在一定的制度空白。三是执行难以到位。由于对协商的“重要”、“重大”问题规定的笼统性，协商内容在不同地区政协之间的差异较大，难以确保协商和民主决策的质量。开展基层协商是一个民主实践的过程，需要协商参与方各尽其责，互相配合和支持，并不断探索完善程序和健全机制，才能切实取得成效。

　　（一）加强制度设计，完善基层协商民主的体系

　　当前社会主义协商民主制度的基层实践大多数侧重于对政协三大职能在具体工作中运用形式的探索。自上而下的工作经验积累和探索固然重要，但具体的实践和成功经验必然要上升为制度才能保障基层协商民主的稳步推进。在各地的具体实践中，对全面建设基层协商民主制度展开了深入了创新探索。比如四川崇州市自2013年在按照“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”的要求，该市由市委统战部牵头在5个乡镇试点开展了协商民主在基层的创新实践工作，逐步建立社会协商会议制度。该市制定印发了《关于建立乡镇社会协商会议的意见》、《崇州市社会协商会议改革方案》等制度文件，将社会协商会议制度列入该市政治体制改革的重要内容。该市在推进基层协商民主的过程中，在制度设计方面又制订了相关的实施细则，从制度上规范全市社会协商会议工作，从体制上保障社会协商会议工作，从机制上不断完善社会协商会议工作。

　　（二）建立组织机构，推进基层协商民主的实施

　　基层政协在对协商民主内容进行具体化和科学规划，制定适合本地区实际的协商民主制度的同时，可以在政协内部建立专门的协商民主常设机构并任命相关负责人，对协商民主做出具体规定与领导。这样的专门常设机构成立后，要积极主动争取地方党委、政府制定支持开展政治协商、民主监督、参政议政的相关工作制度，把基层协商民主作为决策过程的基本环节来明确。比如四川都江堰市自2014年来，逐步建立了市、乡镇（街道）、社区社会协商工作办事机构和协商议事机构，形成了市、乡镇（街道）、社区共同参与的三级联动的社会协商工作机制。成立了由市委书记担任组长，市委统战部部长任常务副组长的社会协商工作领导小组，负责研究提出全市开展社会协商工作的指导原则和总体部署，制定有关实施细则，指导乡镇（街道）、社区做好社会协商工作。在各试点乡镇（街道）成立由党（工）委书记担任组长，分管党务工作的副书记任常务副组长的乡镇社会协商工作领导小组，在市社会协商工作领导小组的领导下，研究制定具体实施方案，组织实施本乡镇（街道）社会协调工作，指导、监督村（居）民议事会工作的实施。

　　（三）扩大参与主体，拓展基层协商民主的范围

　　推进协商民主广泛多层次制度化发展，其主体建设是关键。协商民主的主体范围是多元的，包括国家与社会、政府与群众、人民团体与群众、执政党与参政党等全方位、多领域的主体协商机制。我国目前政治协商包括两种基本方式，一种是中国共产党同各民主党派之间的协商，另一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。尽管我们经常提到民主党派和人民政协具有联系和代表广泛性的特点，那主要是从社会界别来说的，但如果从协商主体的身份来看，协商主体的范围还是具有较大的局限性。协商主体的广泛性，是协商民主合法性的前提和基础。代表最广大人民的根本利益是我们党执政的最大价值取向，这就要扩大协商民主的主体范围，最大限度地吸收各方面的意见，集中各方面的智慧。当前，创新基层协商民主的实现形式，在充分依靠人民政协的协商民主主渠道作用的同时，要突破政协章程，将政协组织机构设置向基层延伸。比如杭州下城区长庆街道从2013年开始探索建立百姓议事工作机制，组织引导党员群众、辖区单位共同参与区域内的民生实事建设。目前，街道共建有议事网格89个，百姓议事员675名，议事观察员8名，议事顾问9名。长庆街道的百姓议事工作，由街道百姓议事团、社区百姓议事委员会、网格百姓议事小组等组成，网格议事小组是百姓议事团最基层的组织。这种新颖的基层民主协商主要解决了街道、社区层面如何为居民开展服务的问题，扩大了民众的参与主体，立足于民生实事，拓展了基层民主协商的广度。

　　（四）精选协商议题，提高基层协商民主的实效

　　十八大报告指出“通过政协组织就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，这是对政治协商内容的宽泛界定。对哪些问题必须提交政协协商，包括政协章程都没有明文规定，个别地方政协在履行协商职能的过程中，虽然对协商的内容做了一些探索，有了一定的规定，但还是缺乏相应的具体实施措施。因此，在开展基层民主协商的过程中，能否选好协商议题、协商议题是否抓住了全局的工作重点、是否切准了解决问题的要害是决定协商能否取得重大成效的关键。比如山东省青岛市北区近年来在基层民主协商过程中，精选议政题目、创新议政形式、注重议政实效。该市政协创建了两个层面的选择制度，一是建立党政主要领导年初点题制度。每年年初，区政协向区委上报年度拟集中开展的视察调研活动计划，请区委、区政府主要领导从中点出重点题目或再行提出其他题目，实现了政协议政与党委政府中心工作的精准对接。二是建立了“对接、沟通、汇报”选题机制，即与党政有关部门对接、与政协委员对接、与社会各界对接，与区政府沟通，向区委汇报，把协商议政与走访调研、专项视察等日常履职相结合，把解决民生难题作为协商议政的重点，围绕社区群众集中反映强烈、关心关注的问题专题进行视察调研和民主协商，使得政协协商议政贴近了民生。同时探索建立全会专题议政制度，坚持把政协提案督办作为提升协商成果转化的重要抓手，建立重点提案包案督办机制，围绕区域改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，进行重点视察督办，以此带动协商成果的全面落实。

    作者单位：东北师范大学