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人民政协推进基层协商共治机制建设的探索

发布时间: 2022-11-14
来源: 团结报
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  习近平总书记在中共二十大报告中强调,要健全人民当家作主制度体系,扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,发挥人民群众积极性、主动性、创造性,巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。其中,对“全面发展协商民主”和“积极发展基层民主”提出了具体要求。

  发挥人民政协专门协商机构作用,推进政协协商与基层协商在基层治理中的互动协调,将政协委员和基层公众的民主参与结合起来,通过平等对话、公开讨论的协商议事形式,创新协商民主和基层民主的全过程人民民主实践,推动协商民主的核心理念和方法技术构建出基层协商共治机制。
  人民政协在基层协商治理中的价值和功能
  国家治理体系和治理能力现代化强调“参与式、互动式的多主体关系结构”,主要表现为“从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化”。人民政协建言资政和凝聚共识的双向发力对于基层治理广集良策促进决策优化、广聚共识推动决策实施,推进形成协商共治机制的价值和功能突出表现在三点:
  (一)协调包容。协商民主的价值在于用公共理性引导多元、分歧、差异带来的冲突调和,通过政治过程参与者的对话、沟通和交流,使各方面增进理解、形成共识,正好适应了全过程人民民主的要求。人民政协作为协商民主的重要渠道和载体,能够让不同社会群体的意见和要求得到系统综合的反映,使公共决策最大限度地实现各方利益的均衡,促进形成能够代表全面表达、有效平衡、科学调节社会利益的协商共治机制。
  (二)参谋咨询。协商民主的一个重要目标就是在重大决策之前,尽可能就共同性问题取得一致意见。从性质地位看,人民政协位置超脱、视界开阔,较少受地方或部门利益的局限,能够排除干扰,站在全局客观公正地发表意见和建议;从组织构成看,人民政协的广大委员都是各行各业的精英人物和杰出代表,能够深入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题,提出高质量、有深度、建设性的对策建议。人民政协参谋咨询职能充分综合和表达民众的利益,凝聚和体现公共意志,从而创新基层治理模式。
  (三)整合凝聚。人民政协开展民主协商活动,本身就是增进理解、扩大共识、凝聚力量、促进团结的过程。政协协商议事这种扁平的决策组织结构能鼓励合作关系的发展,在专业性知识方面加强技术专家的权威,有助于整合信息,克服个体的有限理性,促进了相关决策信息真实可靠的交流;尤为重要的是,协商议事注重程序和对话,在协商的过程中收集、整合了社会各方面的意愿,协商过程及时有效地回应了公民的合法诉求。人民政协从团结的愿望出发,决策前进行充分协商,可以使各党派团体和各族各界人士在广泛交流中进一步深化对中共党委、政府决策的理解认同,形成共识。作为一种全过程人民民主形态,政协协商议事能够实现真实的基层治理。
  新时代人民政协引领基层协商共治机制的构建
  中共二十大报告指出,“健全各种制度化协商平台,推进协商民主广泛多层制度化发展。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制”。新时代中国共产党十分重视协商民主和基层民主发展。全过程人民民主实践日益凸显和清晰,要在中国共产党的领导下,引导和规范民主党派和公民社会组织等与政府达成良好的协商和互动,加强建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,实现良好的治理,以最大限度地增进公共利益。广泛多层制度化的社会主义协商民主已经超出制度形态,嵌入国家治理体系中。随着协商民主体系的逐步全面展开,人民政协发挥专门协商机构作用必将促进党、政府和社会之间合作、协调的良好治理机制的形成。
  一是在形成利益协调机制方面。人民政协协调利益关系,将各种公共治理领域重大关系(要素)控制在合理的范围内,促进多元互动、多方互助、多层合作,形成社会治理合力。二是在形成诉求表达机制方面。发挥人民政协联系广泛的优势,通过进一步优化界别的委员构成、充分发挥界别功能,明确政协委员定期深入界别群众的制度,收集社情民意形成诉求表达机制,做到凝聚民智、表达民意、协调关系,达成广泛的社会认同和共识。三是在形成矛盾调处机制方面。建立健全人民政协矛盾纠纷排查调处工作机制,促使基层政府主导的维护群众权益机制,综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法,把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。四是在形成权益保障机制方面。人民政协打造一个合作、协商、监督、博弈的平台,科学理性地平衡国家权力与公民权利、兼顾社会利益和公民权益,保证公平正义的社会制度建设,以凝聚智慧和力量建设基层社会。
  基层协商共治机制的具体制度建设
  基层协商治理在健全和创新运行机制的基础上,还需要具体制度建设。保障协商参与者的权利、控制协商决策者的权力,从而确立协商行为的秩序,规范协商共治程序,应该是基层协商共治制度建设的重点。
  人民政协保障协商组织中立性。谁来组织协商事关协商治理的公正秩序,对引领协商交流的进程,促进协商共治的公正,无疑有着举足轻重的作用。基层协商治理的活动技术强,协商组织与程序推进、协商结果的评估与运用,都应该由专门的机构承担。协商组织是协商治理过程的公正性和平等性的制度保障,人民政协专门协商机构的作用发挥保证了协商组织的中立性,对于保障协商治理的有序开展具有重大作用。
  有效保障协商权利、规制公权力的制度安排。首先是参与平等权亟须制度保护。只有意见的代表性受到法律保护,代表们对议题存在不同看法才会受到平等重视,从而更好地促进反思和沟通。自由表达作为协商民主的内在要求,以掌握必要的信息资源为前提。对普通公众代表来说,对一些专业性较强的协商事项如果专业信息获取不对称,就无法正确地表达主张。也就是说,自由表达离不开公众的知情权保障。而公众的知情权的实现又以协商组织者履行信息公开义务为条件,协商组织者不仅应全面、准确、及时地公开相关信息,还要就参与者不了解、有疑惑的信息主动告知或应请求予以释明。
  重视协商程序的环节安排。总结各地协商治理实践,比较普遍的协商程序一般包含了准备阶段、学习阶段、听证阶段、协商阶段和公民投票五个阶段。例如人民政协主持的某项改革议题召开的基层协商会议,分为三个阶段:一是前期准备阶段:二是宣传动员阶段;三是民主协商阶段。在前期准备阶段,发放相关阅读材料,有该专业领域专家的咨询,学习、讨论议题及相关背景知识;在宣传动员阶段,设计充分的互动沟通交流,专家现场解答,会议培训等;在协商阶段,反复循环论证,使参与者能平等、理性地对待自己和他人的观点,最后达成共识。具体制度设计围绕规划、准备、讨论、协商、妥协、反馈等步骤展开。
  注重协商结果运用反馈的制度设计。首先,严格落实“党委出题、党派调研、政府采纳、部门落实”的要求,规定没有进行民主协商议事的事项,不能提交人大及其常委会表决,不能提交地方党委决策,也不能提交地方政府执行;其次,建立协商议事活动督办落实机制。由地方党委办公厅牵头,加大检查督办工作力度,检查、考核有关部门对协商成果的办理、落案、反馈情况;再次,建立重大事项协商议事信息公开制度,对地方上一些重大事项,对党政重大决策的产生和实行情况进行评估、反馈情况,中共党委、政府应及时向社会公布协商的程序和协商议事成果办理情况。
  (作者系山东省社会主义学院副教授)
作者: 孙运军
责任编辑: 吴昊
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