且不论“党内法规”的提法是否科学合理，但一个不争的事实是，党内存在着规范党组织工作、活动和党员行为的各类规章制度。中国共产党是中国的执政党，其党内法规建设事关中国共产党的组织运转，进而事关中国共产党的执政效果，影响国家民主政治。

　　改革开放以来,中国共产党在总结党的历史经验的基础上,高度重视党内法规建设,取得了显著成就，初步构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系，党内法规的制定质量在提高，无规可依的情况逐渐得到解决。但是，在实践中仍然存在不少问题。第一，党内法规与国家法律之间关系尚未完全理顺，没有充分注意两者的衔接问题，存在党内法规与国家法律法规相混淆、相冲突的问题，甚至将党内法规混同于国家法律法规。第二，虽然颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，但党内法规建设过程中的民主参与不够，广大基层党员不能有效参与党内法规的制定过程。第三，随着党内民主实践的推进，由此带来的选举争议必然增加，必然会产生新问题，新纠纷，如何未雨绸缪，做好党内法规建设，迫在眉睫。第四，党内法规制定程序中的主体、权限、具体程序、审查、监督等问题都缺乏一个系统的规定，也没有明确党内法规建设目标和规划。第五，党内法规缺乏应有权威，党员的党内法规意识还比较薄弱。

　　解决党内法规建设问题，应该首先明确党内法规建设的重要意义。邓小平对党内制度的重要性有清醒的认识。他在党的十一届三中全会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”1980年8月，在题为《党和国家的领导制度的改革》的讲话中，邓小平强调：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”党内法规建设的意义可以概括为四个方面。第一，党内法规是理性考量的结果。党内法规不是建立在个人功利计算的基础上。如果党内法规建立在功利基础上，因为这个规章制度对我们有好处我们才接受它，那这个规则是不稳定的。因为利益的变化总是要比一个稳定制度的变化要快得多。一个政党把自己的命运交给稳定的制度，就会获得组织合法性。第二，党内法规建设符合程序正义的要求。党内法规是党内活动的程序规则。如果政党的决策是通过一定程序实现的，而这个程序是能为广大党员所接受的，则决策就取得合法性。违背程序规则的行动，即使效果不错，也缺乏合法性；反之，如果一个遵守程序的行动，即使不能获得满意的效果，却具有合法性。因此，通过党内法规建设，强调党内组织活动的程序正义，按照公正的程序规则办事，党才能赢得广大党员的认同和拥护。第三，党内法规建设会为党内纠纷提供一个解决框架。如果没有党内法规，党内民主就可能出现无序，党内纠纷就会无解。党内法规建设意味着党内的一切纠纷，都可以按照既定程序来解决，无须诉诸斗争和暴力。第四，党内法规建设有利于党的可持续发展。相对于党员个人来说，政党可以超越个人而存在。一个政党有稳定的组织结构和程序，它可以总结经验和教训，为政党的后续发展所用。所以，政党内部的稳定性很重要，政党内部的稳定依赖于党内法规建设。在社会转型期，外部环境条件发生变化快，为适应环境变化，必须对党内法规及时进行修改。如果党内法规立、改、废不及时，适应环境慢，就要付出沉痛代价，就会出现危机。

　　党内法规建设应明确目标和价值取向。在新的历史条件下，党内法规建设的目的在于，使党组织的运作制度化，使党集中精力管理党员、集中精力在人大参政议政、集中精力联系人民，赢得执政的合法性，所以，党内法规建设的价值取向在于，通过党内法规建设，谋求和谐团结有效的政党组织环境，为实现党的领导、依法治国与人民民主的有机统一提供条件。为此，应以依法执政的思想来指导党内法规建设。党的十六大提出依法执政，十七大报告进一步指出，“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。依法执政，就是坚持依法治国、建设社会主义法治国家，领导立法，带头守法，保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。党内法规建设是依法执政理念在党的建设方面的逻辑延伸。因此，党内法规建设应尊重国家立法，在国家立法的框架内开展工作。

　　党内法规建设应坚持如下三项基本原则。

　　一是程序公正。党内法规的制定过程是政党组织行动程序的一部分，整个法规制定程序的设置决定了法规制定的效果。程序公正意味着程序的平等参与性和程序的公开性。公正的程序必须能保证所有的党员参与到党内法规制定过程中来，能够受到同等的对待，享有平等的意见表达的机会。而且，程序规则是公开的，过程是透明的。每个党员不仅享有意见表达的机会，而且所表达的意见应该受到尊重。对意见的采纳或者拒绝必须给出充分的理由。

　　二是组织效率。一方面，党内法规建设以提高党组织的活动效率为价值取向。任何组织都想成为一个高效率的机构，规章制度可以保证一个组织行为的可预测性并可以提高效率。因为在一个依靠制度的稳定的组织结构、组织制度中，决策过程在很大程度上是在规章制度基础上的决策过程：制度决定了什么机关、什么人可以参加决策过程，在什么阶段加入进来，决策权力的分配、进程、时间期限等。规章制度发生了变化，决策过程和结果就会发生相应变化。党内法规要保持稳定性，不能朝令夕改，变来变去。另一方面，重视党内法规建设自身的效率，即制定过程的效率和党内法规的有效性。制定过程的效率是就制定过程本身的投入与产出而言，例如，制定过程的参与者的多寡、程序设置的繁简，这涉及人力、物力、时间的成本。党内法规的有效性是指党内法规的可行性，包括其可接受性和文本本身的简明性。根据效率原则，应加强党内法规制定的程序建设。明确立法主体，党内法规应由党的代表大会通过。在没有得到授权的情况下，党内其他机构不应享有党内法规制定权。建立党内法规的备案、审查制度，这对于加强党的组织建构、实现组织秩序的统一也有着非常重要的意义。

　　三是以人为本。党员是政党的活力和生命力所在。党员的权利和尊严首先体现在党内法规的具体规定中，党的各项制度，包括纪律检查、干部使用、党内民主制度都要尊重党员权利，尊重人权。对党员权利的尊重还应体现在党内法规制定过程之中。党内法规的制定需要有党内民主作为基础，要反映党内民主的要求，得到全党大多数党员的认同。党内法规建设不是制定几条规则就完事了，制定过程本身就是一项重大事业，是一项重要成就。通过党内法规建设的过程，动员广大党员参与，充分赢得党员的认同，并藉此提高党的凝聚力和战斗力，同时也为党内法规权威的树立打下坚实基础。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　（责任编辑：吴宏英）