乡村基层治理是社会治理的基础和关键，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是实施乡村振兴战略的基石。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，为国家治理体系和治理能力现代化建设向农村基层的延伸提出了新的课题。

　　对照中共十九届四中全会关于推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的有关精神，现行乡村治理中尚存在一些亟待解决的问题：

　　乡村治理体制机制本身不够完善。在公共服务和管理方面，上面千条线，基层一根针，乡镇没有直接对应的政府执行机构，“穿针引线”过程中效能低下，落实上打折扣，甚至变形走样；乡村治理的机制配套集成不够，如农村道德建设的制度机制、社会和公众参与机制、多元化矛盾纠纷化解机制不健全，导致“老、大、难”纠纷和缠访闹访案件难以解决；基层法治监督机制尚未形成，存在“同级监督不力、上级监督太远、自我监督落空”现象。

　　乡村基层组织功能作用仍不够强。有的仍存在组织建设不力、政治功能不强、引领群众不到位等问题。由于文化程度高、思想观念新的农村中青年外流多，留下来的除了老弱病残外，有能力的也在埋头自家的致富，村干部难选难配；有的村干部反映：工作上，他们是村里的“一把手”，管理要求上，从执行中央八项规定精神到党风廉政，他们与国家干部没有区别，但在待遇上，他们只拿补贴，还要从事自家的农业生产，因此积极性不高。

　　乡村自治落实不到位。村民自治制度是广大农民群众直接行使民主权利，依法实行“三个自我”的一项基本社会政治制度，其核心内容是“四个民主”。具体实践中，“四议两公开”制度已被实践证明是行之有效的工作方法。但是，有的村级组织“三个自我”职能缺位，村民对“四个民主”的积极性和参与度较低。有些村务公开不及时、财务支出不透明，村监督委员会的作用发挥不明显，这也往往导致村干部权力过大，优亲厚友、违法违纪和腐败问题时有发生。

　　基层干部群众法治意识淡薄。基层干部队伍法治思维不强，法治力量薄弱，依法治理的氛围不浓厚，自治与法治协调不够，乡规民约、自治章程、四民主两公开等制度不够完善，有的制度甚至难以落到实处。目前农村基层普遍没有专职法治工作人员，有的乡没有司法助理员，有阵地无人员的现象长期存在，工作责任不明确的现象较为突出。大部分村民法纪观念淡薄，对法律法治搞不懂、听不进、没法用，依法维权意识不强，遇到涉法问题时，习惯于求助家族势力。也有少数村干部不依法办事，工作方法简单、陈旧、粗暴，甚至侵犯群众权益。

　　乡村思想道德建设有待进一步加强。当前，农民的市场经济竞争意识、创新意识、利益意识不断增强，个体化家庭和村落间内部的联系越来越涣散，集体对个体的影响不断减弱，影响着农民的思想道德选择和是非观、荣辱观、得失观、义利观的形成。近年来也出现了一些不容忽视的新问题，如社会公德和家庭美德意识淡化，大部分青年农民“在外挣票子，回家修房子，留下老人与孩子”。有的思想空虚，精神寄托扭曲，一些人以信仰“洋教”为荣，诚信观念淡薄、道德缺失，追求格调低下的文化娱乐，把赌博当娱乐，赌资巨大，赌博成风；个别先富起来的“能人”热衷于大操大办红白喜事、修祖坟；集体主义观念淡薄，片面追求个人利益，忽视了国家利益和集体利益，只强调享有权利，不愿履行自己应尽的义务。更令人担忧的是，农村思想道德和精神文明建设“闲时不愿意抓，忙时没功夫抓”，缺乏针对性,内容空洞,效果差。

　　基层治理是社会治理的核心，是防范风险的基石，也是服务群众的“最后一公里”。应坚持自治为基、法治为本、德治为先，健全和创新充满活力的村党组织领导的村民自治机制，强化法律权威地位，以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程，全力推进基层治理现代化。

　　构筑好基层战斗堡垒，发挥政治建设在乡村社会治理中的引领性、根本性、决定性作用。实施脱贫攻坚以来，下派的第一书记发挥了很好的作用，取得前所未有的成绩。这些第一书记思想观念新、文化程度高、工作能力强，很受群众欢迎。如果能把全国近70万个行政村第一书记全部纳入公务员序列，采取下派的方式，一定能带领农民群众解放思想、更新观念，为群众办好事、办实事，全面提升整个农村治理水平，助推乡村振兴战略的实施。

　　完善村级党领导下的村民自治机制。完善村级党组织领导的民主自治机制，提高农民参与管理的意识，调动农民参与积极性，村民自治才能真正发挥效用。我认为，形成以党组织为核心、以村民代表大会为决策机构、以村民委员会为执行机构、以广大群众为监督主体的农村民主政治体系和权力互相制衡的村民自治新机制应该是方向。如已有的“青县模式”和“邓州模式”，特点不同，效果都不错，值得推广借鉴。如“青县模式”中的“党支部领导、村代会决策、村委会办事”，形成党支部强化政治领导核心作用，村民代表会议决策监督、村委会行政治理的新体制，使村代会“由虚变实”，村委会“依法管理”。

　　建立多元主体共治模式。现代乡村治理体制不是单一的村民自治制度，而是党和政府领导下的，村民自治和社会各方参与的综合管理。因此实现多种机制之间的协调配合，整合多方力量的共同管理，不断实现乡村治理的创新和进步，才能促进乡村更好更快的发展。坚持党对农村工作的指导，处理好自治与他治的关系，建立多元主体共治模式，实现合作共赢。

　　健全法治体系。按照习近平总书记提出的“建设法治乡村”“提高乡村德治水平”的要求，既要推广普法，增强农民用法意识，又要推动执法，保障村中事务受到监督。首先，要健全村级党组织领导的村民自治的法规体系，在现有《村民委员会组织法》的基础上，借鉴目前各地创造的成果经验，从村民自治的高度，对村民代表会议、村民委员会、村务监督小组的关系、职责权利等作出具体规定。其次，配强乡镇司法骨干，做到有人管事，确立村专职的法治宣传员，并与人民调解、社会治安综合治理相结合，真正把法治工作纳入村级事务管理中；再次，要开展农村普法工作，结合在学校普法，让学生把学到的法律知识带回家，真正实现村、社、户都有法律明白人。

　　建立健全村务监督机制。要推广浙江“后陈经验”，充分发挥村民代表和村务监督委员会作用，建立监督机制，加强对包括集体财产的管理使用、财务收支、生产经营和建设项目的发包管理、集体债权债务等方面的监督，实现基层依法治理工作透明化。也要探索建立“乡村纪检监察组织+村务监督委员会”模式，形成纵横交织、不留死角的乡村监督体系。

　　强化道德教化，建立和完善乡村道德调节和约束机制。规范约束与道德实践相结合，尽早启动实施“乡风文明”工程，组织专门力量,制定出一系列推动乡村振兴的道德规范，包括“乡规民约”“村规民约”等各项规约范本,并通过宣传教育使各种规范内化为每个农民的自觉行动。引导农民自我管理、自我教育，倡导遵纪守法、诚实守信、尊老爱幼、勤俭持家、邻里团结的道德风尚。要建立道德报偿机制和道德约束机制，鼓励、支持和保护群众中的美德行为。

　　（作者系民进中央副主席、民进宁夏区委会主委）