中西协商民主制度比较分析（下）
2.事务性协商民主实践
近些年来，中国城市和乡村基层社会也出现了许多协商民主实践，因为这些协商民主实践已经成为吸纳民众参与公共事务决策的重要途径，所以也可称其为事务性协商民主，如在一些地方定期举行的听证会、民主恳谈会、协商咨询会、民主议事会；在城市社区以及乡村举行的村民和居民议事会。此外，还存在许多其他形式的协商制度，例如官员与民众的定期对话、市民陪审团、协商民意调查、对话网络以及公众质询等。
目前国内事务性协商民主实践的典型模式主要有：
（1）民主恳谈会模式
民主恳谈会始于1999年6月的浙江温岭市松门镇的“农业农村现代化建设论坛”。当时，温岭市松门镇被确定为农业农村现代化教育试点，当地领导放弃传统的通过开会传达精神的方式，而采取一种和群众面对面交流、对话的方式来解决实际问题。随后，这种人民与政府对话的形式在温岭市得到了进一步的推广，出现多种恳谈形式，统称为“民主恳谈会”。经过不断的发展，民主恳谈会已经逐步制度化、程序化和规范化，笔者拟从民主恳谈会的参与者、内容、程序三个方面简要介绍这一协商民主的模式。
民主恳谈会的参与者。民主恳谈会是一种政府与社会、干部与群众进行平等对话，交流、协商的制度安排。它不同于传统座谈会单向式传达精神和被动参与，而是公民参与的重要论坛，是双向沟通交流的民主政治基本形式，具有协商、协调、参与和咨询的意义。根据协商民主的一般理论，所有受公共政策影响的人都应该参与到协商之中。所以，民主恳谈会的参与者是广泛而多样的，即包括感觉利益相关而自愿参加的群众，也包括受邀请的人大代表，政协委员，相关利益群体的代表和专家，其中专家的作用主要是在恳谈会之前对会议涉及的方案，提供中立、公正的分析，并在会上以非利益相关者的身份进行公正、中立的解答分析。但在实践中因为自愿参与的方式不能保证代表的公正性和全面性，所以一些地方的民主恳谈会开始采用随机抽样的方式确定民意代表。例如，温岭市泽国镇把每村18周岁以上的村民造册编序，按每村2‰的人口数以随机抽样的方式产生该村民意代表。
民主恳谈会的内容。根据协商民主的理论，任何涉及公共事务和公共政策的话题都可以成为协商的主题。但不同于西方一些国家的协商主题涉及社区发展目标和方向，中国地方的民主恳谈会的内容主要涉及建设项目的确定和资金使用安排，公共设施建设，市场管理等实体性的问题。随着民主恳谈会的发展，其内容范围也有一定的变化：一方面是主题更加明确。民主恳谈会初期，是群众出“题目”，政府抓落实，即群众就关心的问题进行提问，政府官员予以解答，现在基本是“一事一议”，有明确的主题。另一方面是主题更加深化，开始涉及政府财政预算的安排。例如，温岭市泽国镇在2008年举行了财政预算民主恳谈会，成为参与式财政预算模式的一大创新。目前，中国各级政府的财政预算主要是由同级人大进行审议，而泽国镇这次财政预算民主恳谈会则增加了一种公众参与式财政预算决策的环节，组织民意代表对预算项目进行讨论，把群众意见纳入决策，从而增进了政府财政预算的透明度和民主性。
民主恳谈会的程序。一般分为三个阶段。首先是筹备阶段，主要是确定议程、程序，产生民意代表，并进行第一次民意调查；随后是召开阶段，一般进行两次小组讨论和两次大会交流，这使参与者有充分时间和机会听取和吸收不同的意见，在第二次大会后进行第二次民意调查，从而反映了参与者经过深入的理性交流之后看法的改变；最后是后续阶段，主要是对民意调查结果进行统计分析，政府据此做出相应的安排和决定，并形成人大会议的议案，由人大表决，同时向民意代表反馈。
（2）村民代表会
这所以把这两个模式放在一起介绍，不仅因为它们都属于民主议事会的形式，而且它们都属于基层群众自治领域内的一种协商民主实践模式，这些民主议事制度贴近人人们的现实生活，能充分解决民众关心的实际问题，有利于人们充分行使民主决策、民主管理、民主监督等权利，参与农村和社区公共事务，是完善基层民主自治的一种有效机制。
近些年来，一些地方的农村频频出现由征地，村委会财务，环境生态，农业经营生产等问题引发的在村委会干部和村民之间的激烈矛盾，其根本原因是村干部在决策时没有充分征求村民的意见。虽
然《村民委员会组织法》中对村民会议、村民代表会的召开、职权作了明确规定，但客观事实是村民无法充分参与农村公共事务。所以一些地方开始尝试把协商民主的内容和方法嵌入村民代表会中，使其向协商民主的方向发展。首先是在村民代表会参会人员的选择上。《村民委员会组织法》规定，村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人，但实际上村民代表大多是各村民小组的组长或副组长。所以一些地方采用在本村不同群体中随机抽样的方法在原有代表的基础上选择其他人员，以增加其代表性。其次，在讨论过程中除了设置小组讨论和大会发言两个环节，还增加了充分现协商民主的制度：一是主持人制度，主持人来自村外并经过培训，其目的在于确保现场讨论有序进行，使得每个参加人员都有机会发表看法；二是平等讨论制度，要求村干部不参加小组讨论，只参加大会讨论和总结，同时每个发言人的发言时间是大致均等的；三是信息充分披露制度，即在会议召开前，整理相关讨论材料，分发给与会人员。
（3）居民议事会居民议事会在一些地方被称为社区协商会议，或者被称为社区咨询会，但它们本质上都属于社区协商民主的模式。居民议事会是由社区居民代表大会选举的以民主议事，民主监督等为主要职能的社区自治组织。在实践中，它行使了居民会议的部分权力，例如，上海静安寺社区居民议事会拥有议事权，监督权、决策权。居民议事会一般由社区党组织负责人，居委会干部，驻区单位代表，社区居民代表组成，他们对涉及社区的道路交通，绿化美化，物业管理，社会秩序、规划设计等与社区共同利益密切相关，群众普遍关心的问题进行充分的对话、交流和协商。这种方式一方面能够反映社情民意，有利于实现科学的决策，实现公共利益的最大化；另一方面它体现了社区多元主体秉持公共理性，相互信任，包容，在共同目标的驱使下，相互合作的一种良性互动状态，从而实现了社区善治的理想。
此外，近年来在我国一些城市社区还出现了一种社区论坛的形式，亦称居民论坛或议事园，它主要由社区居民构成，是社区居民对社区内的公共问题进行平等讨论、协商、评议的一种面对面协商对话机制。
三、中西协商民主制度的契合点以及启示
（一）中西协商民主制度的契合点
通过前文的比较研究，我们不难发现中西协商民主在理论起源、基本内涵和理论视角以及具体的实践和制度安排上都有很大的差异。但是它们之间在价值理想和诉求方面还是存在着很多契合点。
（1）有共同的价值理念——包容和承认多样性
协商民主之所以发生和兴起，其深刻原因在于各个国家都面临多样性的国情，即文化、种族、民族、社会群体的多样性，利益的多样性，分歧的多样性等等。多样性是协商民主的前提，多样性赋予协商民主以动力。就中国而言，多样性就更为明显和突出，从民族特征看，在统一的中华民族基础上还有很多兄弟民族；从文化特征看，中国文化虽然也是一个完整的统一体，但因中国地域广大，民族众多，所有内部的区域文化和民族文化又呈现出丰富多彩的差异；从区域性看，我国幅员辽阔，区域性差别比较大，有东南沿海发达地区，也有欠发达的中西部地区、东北老工业地区，还有不发达少数民族地区。面临多样性的国情，解决多样性条件下的共同问题或者公共利益，协商更具有合法性。
（2）有共同的形式——注重对话、讨论
协商民主无论是在中国还是在西方看来，通过对话、讨论等是最好的方式。西方协商民主讲求偏好转换，即通过参与、讨论、对话之后，实现分歧、差异性偏好的转换，最终形成共识。中国协商民主强调决策之前通过讨论、对话，对共同性问题形成一致。其实二者都是希望通过对话、讨论等方式形成共识，达成一致。
（3）有共同的目的——强调政治决策合法性
协商民主的目的就是寻求政治决策的合法性。中国协商民主与西方协商民主对此有惊人的相似。美国的詹姆斯·博曼和威廉·雷吉在《协商民主：论理性与政治》中讲，“从广义上讲，协商民主是指这样一种观念：合法的立法必须源自公民的公共协商。”通过参与、讨论、对话，通过参与者的偏好转换，形成共同的遵守的决策，从而赋予决策以合法性。 政策合法性的来源就是利益相关者参与过程对相关主题的认可。为此，中国协商民主始终强调通过协商对重大问题取得一致意见，对重大决策赢得更多的理解、认同和支持，显然这为决策提供了重要的合法性资源。
（4）有共同的现实意义——促进公民参与，制约行政权力
协商民主鼓励立法和决策的利益相关者积极参与协商讨论，并在参与过程中公开表达自己的偏好和理由，从而有效地维护公民个人及共同体的利益，制约行政权力的不断膨胀。中西方协商民主都强调公民积极参与公共政策的制定过程，推动决策科学化和民主化，从而强化对行政权力的制约。协商民主的有效运作来自不断扩大、不断制度化的公民参与。而不断扩大的公民参与正是制约行政权力异化的有效途径。协商民主使不同的利益主体、利益相关者可以通过不同形式参与政治决策，通过建立责任机制限制了行政自由裁量权的膨胀。这正是协商民主强调的核心要素。无论是中央层次的国家发展规划，政府工作报告、中共代表大会的报告、重要的中共中央全会的文件、重大体制改革的方案，还是地方的决策和监督，随着协商民主内容的充实和程序的规范，各民主党派和公民参与的程度都在不断加深，参与形式趋于多样化。
（二）启示
从“新文化运动”打出“德先生”和“赛先生”两面旗帜以来，民主政治就一直是中国人民追求的理想。发展社会主义民主，建设社会主义政治文明也是中国特色社会主义的基本目标。2007年3月16日，温家宝总理在“两会”记者招待会上回答法国世界时报记者提问时说：“民主、法制、自由、人权、平等，博爱，这不是资本主义所特有的，这是整个世界在漫长的历史过程中共同形成的文明成果，也是人类共同追求的价值观。”这是近几十年来，中国国家领导人首次以明确的态度承认民主的普适性意蕴。这意味着，虽然各国民主政治建设不可能采取完全相同的模式和路径，但却应当尊重民主发展的一般规律，并充分借鉴人类政治文明的优秀成果和宝贵经验。所以，协商民主理论对现阶段中国民主政治建设同样具有一定的借鉴意义。
正如詹姆斯·博曼和威廉·雷吉在《协商民主：论理性与政治》一书的中文版序言中所指出的：“除了协作解决问题以及合作解决冲突的优势外，协商还在以确立民主必要条件为目标的制度革新与转型中发挥核心作用。许多国家，也许还包括中国，都处于这种创造性民主的发展阶段。”协商民主，不仅为我们提供了一个区别或者说超越选举民主的思考视角和理论框架，更为我国民主政治发展提供了一种路径和切入点。
应通过在基层推行次数更多、范围更广、包容性更强的协商民主实践形式，来进一步激发人们的“协商民主潜力”和激活广阔的市民社会。正如哈贝马斯所言，建立在生活理性化基础上的市民社会和公共领域本身具有稳定性，所以我们不必担心扩大的协商和逐步开放活跃的公共领域会造成社会的动荡，相反，这会训练出更加成熟理性的公民，在巩固公民对于国家的政治认同的同时，也为中国的民主政治和协商民主的发展提供持久的原动力。
