2021年是中国共产党建党百年华诞。中国共产党的百年历史，是不断加强和改进自身建设的历史，也是中国共产党不断自我监督、自我修正、自我革命的历史。深刻学习中国共产党党内监督建设的经验，探索其对参政党加强自身内部监督建设的启示，是新时代新型政党制度建设的必然要求，也是实现执政党建设和参政党建设的互相促进的重要内容和途径。

　　一、中国共产党党内监督的发展历程

　　中国共产党自诞生之日期，就非常重视中共党内监督的建设，其党内监督的历程分为：（1）党内监督建设的起步和探索阶段（1921年-1949年），通过党章对党的监察机关产生的办法、 任务、 职权、 领导体制都作了明确细致的规定。（2）党内监督建设的发展和曲折阶段（1949年-1976年），在这一时期，党内监督的各方面得到了很大发展，设立党内专职监督机构，成立了中央纪律检查委员会，并对纪委的产生方式和领导机制做出了规定。同时规定“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督 ”[ 建国以来重要文献选编，第 9 册[M].北京：中央文献出版社，2011.273页]党内监督开始朝着民主化的方向发展。但在文革时期，党内监督的体制机制也遭到了巨大的破坏。（3）党内监督机制的恢复阶段（1977年-2003年），党内监督机制逐步形成。强调地方县和县以上、军队团和团以上各级党的委员会，都设立纪律检查委员会。2003年12月31日，颁布了中国共产党建党以来的第一部党内监督法规 《中国共产党党内监督条例》，形成党内民主与党内监督互相促进的局面。（4）党内监督创新阶段（2004年-2018年），将党内监督机制规范化、制度化、程序化。截止19大之前，中国共产党出台了系列党内法规，主要涉及党内生活五个方面内容:①加强和规范党内政治生活，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年党的十八届六中全会，1980年十一届五中全会通过）；②强化党内监督，《中国共产党党内监督条例》（2016年党的十八届六中全会）、《中国共产党巡视工作条例》（2015年8月3日和2017年7月1日修订，中纪委和中组部联合发布）；③严格行为规范的《中国共产党廉洁自律准则》（2015年修订）；④强化违纪违法行为惩戒（《中国共产党纪律处分条例》（2015和2018修订）、《中国共产党问责条例》（2016年7月8日印发）、《事业单位工作人员处分暂行规定》（2012年）；⑤规范工作程序和强化内部监督的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（2017年1月）等。（5）党内监督法治化阶段（2017年10月至今）。自中共十九大以来，中共将党内监督的影响扩展到对行使公共权力的监督， 2018年3月颁布的《中华人民共和国监察法》，成立专门的监察机关机构，并对国家监察机构的职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、对监察机关和监察人员的监督及法律责任等做了全面规定，使国家监察与党内监督的融合贯通有了法律依据，增强了党内监督的法律权威性，确保党内监督的有效执行。

　　二、中国共产党党内监督的成功经验

　　建党百年来，中国共产党依靠从严自治、自我革命之精神，不断推动党内监督体系的革新与完善。从监督主体层面讲，形成了以党委全面监督、纪委专责监督、部门职能监督、基层组织日常监督以及党员民主监督为主要内容，监督各有侧重、分工明确的监督新格局；从监督方式层面讲，形成了以党内纪律监督、各级监委监察监督、各级纪委派驻监督、各级党委巡视监督为主要内容，互相补充、相得益彰的监督体系新格局，其经验主要集中在下述方面：

　　1.高度重视党内监督在党的建设中重要地位和作用

　　中国共产党拥有牢固的执政地位和坚强的执政能力，不断保持其先进性和纯洁性是与重视和加强党内监督分不开的。正如习近平总书记所言:“党的执政地位决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力的制度保障”[ 习近平:《在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话(节选)》，《求是》2017 年第 1 期。]。中国共产党加强党的建设，不断强化党员的党性教育、理想信念教育、党史教育等，增强党员监督意识，加强党员自我监督。中国共产党最鲜明的品格是勇于自我革命。永葆执政党的先进性和纯洁性是要不断强化党的自我修正、自我监督。邓小平同志指出：“我们党经历过多次错误，但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误。”[《邓小平文选》第2卷[M].北京：人民出版社，1994：170.]在新时期，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央身体力行、率先垂范，直面党的问题，坚定推进全面从严治党，并强调党内监督对于加强党的建设、增强党的凝聚力的重要性，他指出“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行，维护党的团结统一，重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题，保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证党的领导干部忠诚干净担当。”[中国共产党第十八届中央委员会.中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议公报.引自新华网--http://news.xinhuanet.com/politics/2016-10/27/c_1119801528_3.htm.2016-10-27.]

　　2.不断健全中国共产党党内监督的制度体系

　　中共党内监督的发展历程表明，党内监督建设的成果一经形成制度、规章，就有了权威性、约束性和稳定性，成为对党内监督的强有力的保障。自中共七大以来，具有标志性意义的中共党内监督法规有14部，各自的标志性作用见表1[ 李景平 曹 阳，新中国成立70年来党内监督体系的历史嬗变与现实启示 《北京行政学院学报》2019年第5期]

　　这一系列党内监督法规的出台，从党的领导、民主监督、主体责任等方面进一步丰富了党内的制度体系，最终形成以党章为统领，以党内监督具体条例如为主要内容，以其他配套性党内监督规范为重要补充的党内监督制度体系。

　　3.一贯坚持民主集中制，畅通监督渠道

　　习近平 2012 年 6 月在全国创先争优表彰大会上的讲话中强调：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势。”[习近平. 始终坚持和充分发挥党的独特优势[J]. 求是,2012,15:6.]十八大通过的修改后的《党章》也明确指出：“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。它既是党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。必须充分发扬党内民主，保障党员民主权利”，同时也要“实行正确的集中保证党的决定得到迅速有效的贯彻执行。加强组织性、纪律性，完善党内监督。”[中国共产党全国代表大会.中国共产党章程.引自中国共产党新闻网--http://dangjian.people.com.cn/n/2012/1119/c117092-19617547-2.html.2012-11-14.]加强党内监督必须正确实行民主集中制，既要强化自上而下的组织监督，又要改进自下而上的民主监督，同时要发挥同级相互监督作用。坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐。

　　4.成立专门的纪律检查机构—中共纪律检查委员会

　　党的纪律检查机关是党内监督工作的首要条件和重要基础，在党内监督体系中处于十分重要的地位。十八大通过的修改后的《党章》在第八章“党的纪律检查机关”中明确规定党的各级纪律检查委员会的主要任务是：“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。各级纪律检查委员会要经常对党员进行遵守纪律的教育，做出关于维护党纪的决定；对党员领导干部行使权力进行监督；检查和处理党的组织和党员违反党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；受理党员的控告和申诉；保障党员的权利。”[中国共产党全国代表大会.中国共产党章程.引自中国共产党新闻网--http://dangjian.people.com.cn/n/2012/1119/c117092-19617547-2.html.2012-11-14.]其主要任务说明了党的各级纪律检查委员会是实施党内监督，保证党的路线、方针、政策的贯彻执行，维护和执行党的纪律，协助党委加强党的建设的专门机关。这也是其区别于其他党政机关的本质所在。党内监督的历史和现实充分表明，党的纪律检查机关的建立和完善有利于解决党的监督体制中对同级党委及其领导人监督制约不力的缺陷，有利于强化党内监督。

　　5.发展出多样化的党内监督途径与方法

　　中国共产党在加强党内监督的历程中，创新了多样化的党内监督形式、途径和方法。如党内民主生活会、党内批评和自我批评、巡视监督、派驻监督等，便于及时发现党内生活中存在的问题，增强党的自净能力；党务公开，拉近了干群关系，提高了党员监督的积极性。十八大以来，中共不断探索党内监督的新途径，新方法，如纪检监察派驻全覆盖、建立领导干部谈话制度、畅通人民群众举报和监督渠道，发挥舆论监督的作用、充分发挥民主党派的监督力量。强化互联网监督，开发出党务公开平台、热线、APP等多种具体监督平台。

　　三、目前参政党内部监督存在的问题

　　笔者曾在民进北京市的会员中进行过民主党派内部监督亟需解决的问题的问卷调查，会员认为民主党派目前最亟需解决的问题按其所占比例由高到低依次是“监督意识和接受监督意识淡薄”的占21%；“监督渠道不畅”，所占比例为18%；“监督权威不足”，所占比例为15%；“监督缺乏制度依据”，所占比例为15%；“监督方式单一”，所占比例为13%；“监督法规不完备”，所占比例为10%；“监督理论研究滞后”，所占比例为8%；“其他”问题，所占比例极小。这意味着“监督意识和接受监督意识淡薄”是民主党派内部监督最亟需解决的问题，与此同时，“监督渠道不畅”、“监督权威不足”、 监督缺乏制度依据”、“监督方式单一”、“监督法规不完备”等也是民主党派内部监督亟待解决的问题。

　　1.内部监督的意识不强

　　长期以来，人们对民主党派是否需要加强内部监督一直持有异议，有的观点认为参政党的内部监督并不在国家监督体系之列，参政党不需要内部监督；有的观点认为民主党派成员包括各级党派的领导班子成员大多是兼职的，其权力监督主要发生在本职工作中的监督，不需要党派内部监督，即使有部分党派成员属于专职的党派成员或领导班子成员，但因其数量少也不需要党派内部监督；也有的观点认为民主党派的内部监督主要是监督领导班子成员，其他党派成员们不需要监督，等等。

　　参政党内部监督意识不强，主要表现为对参政党内部监督必要和紧迫性认识不深刻，对参政党内部监督的内涵理解不全面，对内部监督作用的认识高度不够，对内部监督目的理解不深入。

　　2.内部监督的范围小和程度低

　　由于民主党派以政治协商、民主监督、参政议政为主要的工作形式，没有独立的专属资产；由于民主党派成员已纳入国家整体的编制和公务员管理，与执政党已经建立起党内的权威监督机构以及已经日臻成熟的运作相比，民主党派成员的监督内容范围窄，监督对象数量少、监督程度低。民主党派的监督内容主要集中在各级领导班子执行、落实各项规章制度的情况和领导干部成员履职廉政情况方面。对各民主党派的“政务公开制度”、“巡视制度”、“舆论监督制度”、“询问和质询制度”、成员监督权利保护等未涉及。

　　3.内部监督方式单一

　　由于受民主党派成员组织化程度不高、信息不对称、民主党派成员的知情不充分等条件限制，目前党派成员的监督方式大多是事后监督和上级对下级的监督方式，基层组织成员的监督方式主要停留在对基层组织活动中提意见、提建议和审议年度工作报告等方面。

　　4.内部监督渠道不畅

　　民主党派内部监督的有效实施，还有赖于监督渠道的畅通。但是从调研结果来看，内部监督渠道不畅已经成了阻碍党派内部监督有效进行的主要问题了，近18%的会员都认为“监督渠道不畅”是内部监督建设最为亟需解决的问题。目前党派成员的监督渠道就是在述职或意见征求会中提提意见，审阅工作报告等，像政务公开、媒体监督、网络监督、巡视等渠道不开放。而民主党派内部监督渠道不畅，一是“民主党派内部民主监督的渠道不甚畅通”[ 廖秀健.论民主党派内部监督机制的完善[J].行政与法,2009,09:7.]。在现实生活中，一些党派领导不愿发扬民主，党派组织内部民主渠道不畅，党派内部民主监督更是无从开展。二是一些基层民主党派成员缺乏必要的组织建设，对本党派的重大决策缺乏了解和参与，导致民主党派成员想监督又无法监督的状况。三是“各级基层组织较少设立监督机构，基层党派成员若想反映党派领导人的问题，往往缺少有效的监督渠道”[ 陈晶璞,邢克余.民主党派内部监督机制建设研究[J].河北省社会主义学院学报,2013,04:23.]。

　　5.内部监督的制度不完善

　　主要表现为：（1）内部监督的法律法规不系统、不完备。（2）内部监督的内容、手段等缺乏制度化的可操作性。各民主党派于2008年12月相继制定并通过了各自的内部监督条例草案，成立了以各党派常务副主席为主任的中央监督委员会。但监督条例仅停留在阐述其重要意义上，缺乏具体的实施细则规定，对监督主体和监督客体各自的权力与义务都没有进行相应的具体规定，这就使得监督者和被监督者无章可循，监督流于形式。（3）内部监督权威不足，其主要表现：①对违规违纪行为的惩处无力，监督的权威性无法形成。对违规违纪行为的惩处是建立党派内部监督权威的主要渠道之一，但有学者指出“民主党派内部监督的难点之一是如何对违纪行为与违纪责任人予以惩处”[ 李广良.民主党派内部监督问题研究[J].团结, 2015(4):44.]。一般来说，违反党派章程的行为理应由党派组织部门进行处理。但现实情况却是民主党派各级组织对于会员不遵守会章的行为几乎无法做出任何组织处理，因为党派成员是“业余闹革命的”，只有义务和职责，只有奉献而没有权利保障，甚至取消党派成员的资格是有些党派成员求之不得的事情。虽然民主党派的内部章程对违纪的惩处都做出了规定，但在实际操作中却往往没有得到执行。②各项监督规章与制度的可操作性不强。尽管各民主党派已经出台了一些监督制度，但监督条例仅停留在阐述其重要意义上，缺乏具体的实施细则规定，对监督主体和监督客体各自的权利和义务都没有进行相应的具体规定，这就使得监督者和被监督者无章可循，这些监督规章也就成了一纸空文，形同虚设，毫无监督权威可言。

　　四、推进参政党内部监督建设的建议

　　1.建立健全内部监督的制度体系

　　百年来，中国共产党通过制度建设和自我革命，始终保持健康的党内的政治生活和政治文化，始终坚持执政党的初心和奋斗目标不变，引导中国人民一步一步地实现其远大理想和历史使命。制度建设也是保证参政党健康发展的关键，是参政党自身建设中带根本性、长期性和保障性的建设， 从这个意义上讲，新时代的参政党内部监督更应该从制度建设入手，形成会内监督制度体系。

　　借鉴中共党内监督的法规体系，参政党内部监督体系在内容上应包括会章，会内监督条例、纪律处分条例等各项条例，会内各项专项规定，各组织内部的规章制度等四个方面。目前各参政党的会章中都涉及到了会内监督的内容，但是关于参政党内部监督条例还需要完善和细化，增加可操作性，如《参政党内部监督条例》《参政党巡视工作条例》等。借鉴中共党内监督条例，目前急需出台的参政党内部监督条例有《参政党纪律处分条例》《参政党问责条例》和《参政党纪律检查机关监督执纪工作规则》。

　　2.建立健全内部监督的组织保障

　　组织建设是监督机构完善的保证。（1）设立专门的内部监督机构。形成覆盖全局的各级“会内监督机构”是是保障参政党内部监督有效实施的基本条件。借鉴中国共产党设立中央纪律检查委员会和纪律监督监察委员会作为实施党内监督、加强党的建设的专门机关的经验，民主党派也可以设立独立于各级党派组织之外的专门的监督机构，并应赋予其问责权、质询权、巡视调查权、警告诫勉权、违纪处置权等权力，形成高效、廉洁、权威的内部监督机构。在有条件的基层组织（如会员规模达到10人上）中也设立专门的监督机构，形成从中央-省-市-地方的四级监督机构网。即使有的基层组织暂时不能设立专门的监督机构，也要配备专人，负责各基层组织的内部监督。（2）加强内部监督队伍建设。各民主党派中央和地方各级组织应根据实际情况，合理配置各级内部监督机构的人员，通过培训、交流等形式，不断加强监督队伍素质和能力建设，提高各级内部监督机构的工作水平。（3）实行垂直式内部监督的领导体制。目前各省级监督委员会是受中央监督委员会和同级委员会的双重领导，但是监督委员会和同级委员会在一定程度上存在着现实的利益关系，很难对同级委员会形成真正的监督。针对这种现象，改革各民主党派现行的监委会领导体制，实行垂直式领导，使监督委员会与同级委员会之间形成真正的监督与被监督的关系，使监委会真正履行监督职能。

　　3.建立健全内部监督的宣传教育机制

　　（1）加强“四史”教育，加强民主党派史和多党合作史的宣传和教育，使党派成员们认识到中国共产党之所以能够同中国人民一起、同各民主党派一道在中国革命、新中国建设和改革开放中取得一个又一个的胜利，始终保持党的先进性和纯洁性，一心一意为人民服务，这和日益完善的党内监督机制是分不开的；同样，民主党派自身建设的成败也和有效的内部监督是分不开的。以史为鉴，使党派成员能够从历史经验中增强内部监督的紧迫感，进一步解决“不愿监督”的问题。（2）加强参政党的地位、性质、使命的宣传和教育，明确新时代参政党的性质、使命、职能和发挥作用的方式，牢记合作初心，坚持继续携手前进，坚持中国共产党领导、坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。（3）加强参政党内部监督理论的宣传和教育。通过对参政党内部监督相关理论问题进行教育、宣传，使党派成员、领导干部逐渐了解并理解内部监督的相关理论和知识，把握内部监督的规律，并积极运用内部监督的理论指导工作实践。解决会员和领导干部“不懂监督”的问题。（4）加强参政党内部监督理论和制度的宣传和教育。通过对参政党内部章程中关于监督工作的要求、监督条例以及相关规章制度的学习，使党派成员和领导干部认识到谁来监督（监督主体）、监督什么（监督客体）、监督谁（监督对象）、怎样监督、监督制度、保护措施等一系列具体操作的问题，从而解决 “不会监督”的问题。

　　4.建立健全内部监督的运行机制

　　民主党派内部监督的运行机制既是指内部监督各个要素,如监督的主体、监督的对象、监督的内容、监督的方式、监督程序、监督的效果评估等,各自发挥作用的运行方式，也是指内部监督过程中各个要素之间所产生的相互关系。只有如此,整个内部监督系统才能有序运行。

　　（1）明确监督对象和监督内容。各民主党派内部监督条例中都明确规定内部监督的对象是全体会员，其中各级领导班子及其成员是内部监督的重点对象。（2）明确内部监督的内容，主要有三个方面：党派内部成员遵守党派章程的情况，党派领导班子执行多党合作准则、民主集中制原则、遵纪守法等各项规章制度的落实情况，领导班子成员履职和廉政作风建设情况，信访处理制度的执行情况，谈话和诫勉制度的执行情况，换届选举监督等。（3）采用多样化的监督途径。多样化的监督途径主要有以下几种:述职述廉会、民主生活会、巡视组巡视、舆论监督、互联网监、政务公开等。除了以上的监督途径，各级领导班子及其成员、党派各级组织和全体成员还要加强自我教育、自我监督。通过述职述廉、民主生活会等活动，坚持批评和自我批评，虚心接受，不断增强自律能力。

　　（作者系北京民进会员，中国地质大学教授、博士生导师）