一、部门利益博弈导致城乡医保管理整合陷于困局早在2007年，国务院就明确探索整合城乡基本医疗保障管理（以下简称“整合医保管理”）资源的政策方向。但是，六年过去了整合医保管理仍然悬而未决，2013年3月国务院发布《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》要求6月底前完成整合城乡三大基本医保的管理职责。然而，从世界范围看，人社部门和卫生部门管理模式各有利弊；理论界也各执一词；我国实践中亦探索出卫生部门管理、人社部门管理、人社部门和卫生部门合作管理、政府成立领导小组直接管理等四种模式，使此问题一直议而难断。调查样本3个省 ( 市、自治区) 的城乡医保管理模式，以及13位政府官员的访谈调研发现，城乡医保管理整合之所以悬而不决，不仅仅在于理论上争执，更主要原因在于卫计委和人社部两个主管部门利益博弈，两部门利益争夺的核心是隐藏其后的对医保经办机构人事、编制、财务的权力控制。由于部门利益与医保经办机构利益融合，在医保管理决策和监管中，医政和医保融为一体，行政主管机关没有建立起对经办机构有效的监督管理机制，更谈不上保障医、患、保三方利益。为此，实务中，医保经办机构在与医疗服务机构进行谈判时，仅只作为行政主管部门的执行机构，不能成为独立第三方，不能中介于医、患、保三方之间，最终沦为消极的付费者。

　　二、部门利益与医保经办利益融合中现有整合模式均不利于医保良治医保管理是世界性“泥潭”，是因为医保关系中存在多元主体、多样利益追求。医疗机构追求医疗服务收益，患者追求服务的质量和数量，医保方追求基金平衡，三方利益各不相同。在这种情况下，医疗保险制度的本质应是在追求公民健康保障权目标下建立医、患、保（医疗服务提供方、购买方、消费方）三个独立的利益主体相互制约、相互协调的利益平衡机制。当下，我国许多地区城乡医保整合探索出四种模式，由于行政部门利益与医保经办利益融合，致使三方利益失衡，均不利于医保的良性发展。

　　（一）卫生部门主管模式，在卫生部门与医疗机构、与经办机关“双重”政事不分的背景下，相较于医保机构，医疗机构的收益增加会提高卫生部门的权威和利益范围，因此，卫生部门缺乏动力去要求自己下属的医保经办机构制约医疗机构，极易造成医保基金的巨大浪费。

　　（二）人社部门主管模式，人社部门主管医保后，作为医疗付费代理人的经办机构，具有代理方和医疗服务购买方的双重垄断地位，可以轻易利用其垄断优势将费用控制难题转嫁给患者和医疗服务机构，以维护自身利益实现巨额基金结余。此外，在医、保双方强势的背景下，缺乏一个常设而有权威的协调者，来统筹医疗资源“供需两方关系”。

　　（三）合作管理模式，合作管理模式下，医保资金的征缴、管理由社保部门负责，医保资金的结算由卫生部门负责，从试点实际看，卫生部门对医院的管理主要是依靠“编制”、“经费”等的行政手段，而非社会保险所要求的医、保互相控制互相对话，也无法实现医保良性发展。

　　（四）独立管理模式，独立管理模式是将卫生部门主管的新农合和人社部门主管的城镇职工医保和城镇居民医保合并，由政府成立专门的医保部门，由医保部门统一管理。这种模式在部门协调方面成本更高。在一些地方早年的实践中出现了医保资金“收不到，管不住，用不好”的问题，医院超总控问题严重，医保资金出现收不抵支。

　　三、拆解部门利益促使政府成为医、患、保三方利益的规划者、监管者、调控者在基本医保管理体制中，要想实现医、保、患三方利益平衡，关键在于拆解部门利益，将主管部门履行的行政管理职能和公共服务的职能分开，政府从医疗保险的“举办者”转变成为医、患、保三方利益的规划者、监管者、调控者。

　　（一）拆解部门利益，确保医保经办机构法人自主权。我国现行医保管理实践中，一般视医保经办机构为全额事业单位，但这种定性极为模糊，无法准确反映其法律性质和功能定位。结合事业单位改革，医疗保险经办机关应定位于公益类事业单位，并在此基础上完善法人治理机制。

　　（二）破除经办机关垄断，提高患者在医疗保险利益平衡机制中的地位。即赋予参保人选择经办机构的权利来提高其在三方博弈中的地位。其一，保留现有城乡区分的两个经办机构，在统一的医保结算标准下，不再区分新农合和城镇医保经办服务，允许两个机构同时经办城乡“三大板块”的基本医保业务；其二，放开并鼓励保险公司参与医保经办服务，政府从医保经办服务“举办者”向“经办服务购买者”转变；其三，参保人自由选择医保经办机构，签订医保经办服务合同，同时财政部门按参保人头对医疗保险经办机构支付经办费用，实现经办费用逐步从“养人”向“办事”转变。

　　（三）合并卫计委、人社部门，建立统一负责的“大卫生”管理部门。公民健康保障权的维护，需要政府统筹协调医疗服务和医疗保险，因此，合并卫生部门与人社部门，建立大部制管理体制，把并列关系变成内部协调关系，将管理成本内部化，同时也将公民健康保障责任主体明确到政府的具体部门。