为保护历史建筑鼓与呼
一、缘起
自上世纪60年代以来，由于城市规划等原因，历史建筑让位于城市建设的悲剧不断发生，广州体育馆、广州东站、北斋、“大佛寺”前惠新东街的民国建筑惨遭拆毁令人不堪回首，已成绝唱的中山路、六二三路骑楼成为这个城市永远的痛。没有文物的身份，缺乏保护的依据，这些历史建筑就在我们眼前不断地消失，保护与建设的矛盾也一次又一次地成为了城市的热点。
多年来，民进广州市委充分发挥文化领域的界别优势，捕捉热点，关注热点，为历史建筑保护鼓与呼。早在新河浦东山小洋楼被拆之前，民进广州市委就开始关注历史建筑的保护，不断反映这方面的社情民意信息。2008年，民进广州市委组织参工委委员对广州历史建筑保护问题进行过深入的调查研究，于2009年向市政协提出提案《关于我市20世纪历史建筑保护的建议》，提出要充分重视20世纪历史建筑保护工作，通过建立20世纪历史建筑档案，实施科学有效的保护政策，开展合理利用工作以及建立名城保护协调工作机制等措施保护20世纪历史建筑。提案主办单位广州市规划局及市政协提案委为办理提案组织了对广州市历史建筑的视察活动，提案也获评广州市政协优秀提案，同时引起社会各界的高度关注。是年，东山小洋楼开拆，广州地区的媒体记者与课题组一起再度走进新河浦历史文化保护区实地调查，展开了一系列的宣传攻势。随后，广州市主要领导明确表态停止拆除，已经规划拆除的部分小洋楼被保留下来。
二、关注
然而，由于对历史建筑保护的法规不完善，拆除的步伐并没有停止。恩宁路骑楼街改造项目、广州金陵台和妙高台民国时期建筑被拆事件，再一次牵引着世人的目光。
广州市越秀区妙高台1、3号和金陵台2、4号建筑是广州城区少有的民国特色建筑，具有一定的历史、艺术价值。但由于尚未被核定为文物，当被开发商实施拆除后，政府有关部门只能依据《历史文化名城名镇名村保护条例》作出行政决定，鉴于该建筑位于历史街区内，要求业主暂缓拆除，以便召开专家论证会对房屋价值进行调查论证。
“妙高台、金陵台历史建筑被拆”一案，突显历史建筑保护法律缺失问题，对类似案件采取的行政叫停方式，没有法律依据，也与《行政许可法》有冲突。尤其是《物权法》公布实施后，对私人的物权和其他权利人的物权保护作了规定，这对新发现历史建筑的保护更是增加了难度，保护工作常处于被动，也容易引发不稳定因素。
民进广州市委又一次成立调研组，针对尚未公布为文物的历史建筑以及新发现的历史建筑保护的法律依据缺失问题，进行“建立‘紧急叫停’机制，立法保护历史文化遗存”课题调研。
调研中发现，广州市对历史建筑的普查工作还未完成，历史建筑名录尚未出台，许多新发现的历史建筑在旧城改造中处于保护缺失状态，对于预防和及时控制历史遗存被破坏缺少应对机制和法律依据，对于新发现或者新了解到其历史内涵的优秀历史建筑，如果其拆除手续齐全合法，无论是文物管理部门还是规划部门都无力阻止业主的拆除行为，导致文物或历史建筑遭到“合法的拆除”，这对于广州宝贵的历史文化资源无疑是一种损失。
三、呼吁
2013年1月，民进广州市委向广州市政协十二届二次会议提交提案《建立“紧急叫停”机制，立法保护历史文化遗存》，建议借鉴香港的做法，建立“紧急叫停机制”，立法保护历史文化遗存。香港《古物及古迹条例》（香港法例第53章）规定，历史建筑一旦被宣布为暂定古迹，除非得到许可，否则在宣布有效期内不得予以拆除。建立“紧急叫停”机制后，一旦发现可能误拆或者出现争议的历史建筑，政府可对正在施工的工程依法立即“叫停”，经过专家的调查评估后再确定是否可以拆除，从而防止历史建筑在未认定其价值之前被抢拆，最大限度保护历史文化遗存。具体做法：
建议在《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》（2012年市立法正式项目）或者《广州市历史建筑和历史风貌区名城保护条例》（2013年市立法预备项目）中纳入对历史文化遗存进行保护的“紧急叫停”机制的相关内容，对新发现、尚未被论证、认定的历史建筑保护设立一个缓冲期；
完善“紧急叫停”后的评估、补偿等配套机制，以补偿项目暂停过程对行政相对人合法权益所产生的影响；
加强历史文化遗产保护的应急预案研究，形成一整套保护机制，最大限度地避免和减少拆除历史文化遗存突发事件的发生及其影响；
参照新加坡、日本、香港等国家和地区的做法，由政府出台相关政策，鼓励民间资本介入历史文化遗产保护，如设立“历史文化遗产保护基金”，对一旦被相关部门认定为需要保护的建筑，则可使用民间资金进行保护；
加大对历史文化遗产的宣传, 注重传统手法和现代手法并举，通过有效途径,引导和鼓励市民积极参与历史文化遗产的保护。
四、反响
《建立“紧急叫停”机制，立法保护历史文化遗存》提案经南方日报、南方都市报、广州电视台、广州电台、羊城晚报等多家媒体报道后，引发了热议。
——1月18日，广州电视台就民进广州市委集体提案《建立“紧急叫停”机制，立法保护历史文化遗存》采访执笔人高旭红。
——1月18日，南方日报刊登《古建筑保护尚无法可依——民进广州市委建议实行“紧急叫停”机制》的报道。
——1月18日，南方都市报·2013年两会，刊登报道《保护历史建筑，吁建“紧急叫停”机制》。
——6月21日，羊城晚报第A15G版·广州新闻就民进广州市委提案刊登报道：《“紧急叫停”有望立法通过，“暂缓拆除”不再一纸空文》。
——7月8日下午，广州市政协委员、民进广州市委参政议政处处长梁晓玲，民进市委参政议政工作委员会委员高旭红作客广州电台“政协委员话民生”节目，就建立“紧急叫停”机制，立法保护历史文化遗存与听众进行交流。她们认为历史建筑与文物不同，不适用文物法来保护，因此必须解决历史老建筑的身份问题和法律缺失问题，首先要尽快完成历史建筑普查工作，尽快公布广州市历史建筑名目，同时加快出台《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，加快修订《广州历史文化名城保护条例》，改变广州市在新型城市发展过程中历史建筑保护的被动情况，防止类似“妙高台事件”再次发生，引起听众共鸣。
——与此同时，市规划局高度重视提案的办理，在答复中认为提案关于在《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》中纳入对历史文化遗存进行保护的“紧急叫停”机制的建议，对在城市建设中保护历史建筑具有重要的意义，对历史建筑保护立法工作也起到了很好的指导作用。
在对提案建议的实施方面，规划局提出，一是在起草《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》和修订《广州历史文化名城保护条例》过程中，充分采纳提案建议，加强历史文化遗产的应急预案研究，形成一整套保护机制，最大限度地避免和减少拆除历史文化遗存突发事件的发生及其影响；二是将充分吸纳建议，在起草《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》中预设“紧急叫停”机制、创立预先保护的制度，对新发现、尚未被论证、认定的历史建筑保护设立一个缓冲期；三是对提案关于“完善紧急叫停后的评估、补偿等配套机制”的建议，将在立法中不断完善配套机制。
——在对规划局的提案办理答复的回复中，民进广州市委进一步建议规划局牵头，各部门加强协调，加快出台《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，加快修订《广州历史文化名城保护条例》，加快公布优秀历史建筑目录，改变广州市在新型城市发展过程中历史建筑保护的被动情况。
五、升温
民进广州市委关于历史文化建筑保护“紧急叫停机制”的提案在媒体、政府部门的参与和关注下，影响力正进一步升温、扩大。7月21日上午，广州市副市长王东出席在万木草堂举行的“康有为梁启超丘逢甲雕塑揭幕仪式”，仪式结束后向媒体表示，广州有2000多年的历史，经历的时代变迁亦多。对于非文物的历史建筑的普查工作，市政府一直在努力，但仍不完善，不像普查文物那样全面。因此，“越多市民参与，政府越高兴，把非常珍贵的、能反映广州2000多年历史如何一步一步走过来的尚存的遗迹，好好保护起来，留给后人。”
王东谈到，广州市政府一直十分重视历史文化名城的保护。之前发生了金陵台、妙高台的事情，引发社会高度关注，市政府希望让“坏事变好事”，吸取教训。目前正着手两方面工作：一是预计下半年出台地方法规《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，一旦发现有价值的历史建筑，在专家论证期间就先行保护起来。
王东还透露，广州将进行新一轮地毯式的文物及优秀历史建筑大普查，包括文物的第五次普查，也包括优秀历史建筑的普查。而当前最紧急地是对已批未建的地块的普查，其次是近一两年广州即将有大的建设行为的区域进行普查，目前，这两项工作已布置下去，由市文化局、规划局牵头，各区属地负责，2013年年底前全部完成。
8月4日广州市规划局发布了《历史建筑和历史风貌区保护办法(草案)》，对于如何摁下“暂停键”保护历史建筑的问题也作了比《历史建筑和历史风貌区保护办法（征求意见稿）》详细得多的规定，其中提出建立预先保护制度，对具有一定历史文化价值尚未确定为历史建筑的建筑采取及时预先保护措施，明确在一年的预先保护期间内，该建筑不得损坏或者拆除，以便及时甄别、保护。
为了让遗憾的事情不再发生，民进广州市委将不遗余力地继续为保护广州市历史建筑鼓与呼，为建设广州文化名城尽一份责，出一分力。
（作者系民进广州市委会参政议政处调研员）
