近年来，党和政府一直高度重视社会保障工作，不断加大改善民生的力度。养老保险金作为一项关系到广大社会大众切身利益的一件大事始终受到社会的密切关注。然而，由于历史等原因形成的退休养老金双轨制一直被社会深为诟病，要求取消“双轨制”的呼声越老越高。如何进行退休养老金双轨制改革，找到一条适合目前我国发展需要的退休养老金制度，是我们一直在关注和思考的问题。

　　一、现状

　　2013年全国两会召开前，人民网和人民日报政治文化部就公众关注的热点问题第十二次展开大型网络调查。调查显示：十大热点中，“社会保障”再居榜首，要求废除退休养老金双轨制（以下简称：双轨制）再次成为民众关注度最高，反映最强烈的社会问题。网民留言中要求取消“双轨制”的呼声鼎沸。然而，严峻的事实是2008年启动的五省市事业单位养老保险改革试点迄今无甚进展，公务员养老保险改革仍停留在制度设计阶段。而在部分地区，机关事业单位与企业退休金“剪刀差”仍有扩大迹象。今年7月21日人民日报在观察栏目中指出，养老保险制度改革，与每个人的切身利益密切相关，社会广泛关注。搞好养老保险制度改革的顶层设计，让这一制度在保障老年生活、调节收入分配、维护公平正义方面发挥更大作用，是全社会的共同期盼。“双轨制”作为养老保险制度改革中的一项重要内容，不仅是社会广泛关注的问题，也是我国养老保险制度必须面对的重要问题。为此本课题组在历时两年多的调研基础上又开展了跨地域、跨界别的进一步调研工作并结合当前改革发展的趋势，完成了一万两千多字的调研报告《退休养老金双轨制问题研究》报告从养老金双轨制的形成背景和过程、我国退休养老金双轨制的主要特点、废除退休养老金双轨制的主要困难、废除退休养老金双轨制的必要性、关于国外退休养老金制度改革的启发和思考、构建我国退休养老保险制度的路径及对策建议等几个方面进行了较为深入的探讨。在此基础上，又进一步提出《关于推动我国退休养老双轨制改革的几点建议》。

　　二、退休养老双轨制改革面临的的主要困难

　　双轨制形成由来已久，始于建国初期，几经调整变动在上世纪90年代正式成型。尽管这是由当时具体国情决定的，也是我国城镇养老保险体系探索的必然产物，但是“双轨制”所导致的待遇差距悬殊，有悖社会公平正义，社会上要求改革“双轨制”的呼声强烈。然而，双轨制改革并不是一蹴而就的事情，全国各地均存在不同具体情况，改革也必然会遇到来自不同方面的阻力，因此双轨制改革确实存在许多困难。

　　1、我国国情的复杂性。我国是一个人口大国，国情复杂早已是不争的事实。各地区发展并不均衡，具体情况也存在极大差异。退休养老金是一件关系社会大众的大事，制定一套适合于各不同地区、各不同单位、工种的公民难度极大，需要有充分的调研和摸底，而且客观上也需要有个时间表。

　　2、退休养老金制度的刚性。刚性是制度的基本属性，就制度自身而言，影响制度刚性的内部重要因素主要指制度设计的合理性。如果这种制度不适应现实社会需求，必然要被新的制度所取代，那也必然会受到来自目前制度的既得利益群体者的阻挠，这是一个曲折的过程。

　　3、新旧制度的难以衔接性。改革就必然涉及到新旧制度的衔接，不是单纯废除退休双轨制那么简单，如果草率地将机关和事业单位纳入社会基本养老保险，那么改革前所欠的那部分养老金如何解决就是一个要面临的新问题，而且我国在企业职工养老保险改革中就有过教训，当时国家没有负担隐性债务，旧制度积累的养老金权益全部进入新制度，造成了新制度先天不足，包袱沉重。

　　4、对不同利益群体的难以兼顾性。如果将机关和事业单位纳入社会基本养老保险，待遇会不会骤降？自然是机关和事业单位人员关心的核心问题。在一些垄断行业企业，其员工退休后拿的退休金甚至比很多公务员还高。所以仅从“投入产出”来讲，机关和事业单位人员退休后的养老金待遇高一些也有合理之处，然而待遇一旦骤降，他们未必能够接受。

　　三、关于推动我国退休养老双轨制改的几点建议

　　进行退休养老金双轨制改革是大势所趋，但是改革并不就是简简单单的由双轨并为单轨，而是一个循序渐进探索的过程。据此提出以下几点建议。

　　（一）建立合理的的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度。尽管国务院连续8年给企业退休职工增加养老金，但是如果不解决“养老金双轨制”这个根本问题，那么会导致许多的企业退休职工长期生活在贫困底线。据了解，一位拥有40多年工龄、享受政府津贴的专家级人才，退休后养老金却是他在政府机关退休的大学同学的四分之一。国家公职人员的工作既稳定、收入又很可观，可谓权、利俱佳，这就极易造成千军万马都挤独木桥的态势，从而导致年轻人工作的积极性降低，引发社会效率低下，社会生产力水平降低等一系列社会问题。现在的问题实质不是理论争论,而是利益调整。关键不是“提办法”,而是“下决心”。一方面，政府本是政策的制定者和执行者,公务员养老理应带头改；另一方面，与企业工人、事业单位员工相比,公务员数量最少。现在事业单位养老金改革难以推进的背后其实是机关单位养老制度改革滞后在“拖后腿”。为了公平,机关事业单位的社保改革应该坚持企业社保改革的方向,建立合理的的养老保险法律体系，强制实行全民统一的养老制度。应该说，现在公务员养老制度改革不缺经验,缺的是决心，改革总会有阵痛。

　　（二）建立多元养老机制，大力加强社会基本养老。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善多元养老机制。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型社会养老保险制度。养老金的成分也可以进一步细化，在这一点上，荷兰的经验值得借鉴。我国可以结合自身国情，确立不同比例的资金来源，按照国家提供基本保障、个人账户为主体、“企业年金、公务员职业年金、集体经济的分红和土地保障”为增益、个人积蓄和家庭互助为补充的养老资金体系，各方努力，确保养老金的资金安全和资金来源。

　　（三）改革我国现行退休制度，适时提高法定退休年龄。养老金的问题不是孤立的问题，它反映出退休制度甚至是社会保障制度设计上的缺陷和不足，适度改革我国现行的退休制度很有必要。我国目前法定退休年龄是男性60岁，女性55岁，这种年龄退休制度显然已经不适合我国的发展，给国家的造成了沉重的财政负担，应考虑逐步提高法定退休年龄。这一点可以向欧洲许多国家学习，法国、德国的退休年龄都从65岁提高到67岁，在很大程度上都减轻了国家的财政负担。我国也应该适时提高退休年龄。有研究表明，中国目前的退休年龄如果各提高5岁的话，当前退休人口会减少1000万，在支付水平不变的前提下，养老金的支出可以减少1/3。另外，国家还可以建立弹性退休制度。允许劳动者在退休年龄、退休方式和退休收入方面具有某种弹性、较为灵活的退休制度。比如在知识经济领域工作的人，退休年龄可以适当延长一些；从事体力劳动的人，退休年龄则可以适当提前。这样为每位劳动者根据自己的具体情况选择合适的退休年龄留出了充足的空间，这也与世界退休制度的发展趋势相符合。

　　（四）稳步推进养老金入市，通过多元投资提高养老金保值增值能力。随着我国步入老龄化社会，养老压力日益增大，单纯地依靠财政投入解决养老资金来源已经捉襟见肘，因此通过多种投资渠道积极稳妥地增加养老金的资金源十分必要，这也是世界各国对养老金保值增值的普遍做法。据2010年社保基金年度报告显示，2010年社保基金逆市取得4.23％的投资收益率成立以来十年间，社保基金年均投资收益率高达9.17％。养老金如果能够稳步入市，既可以实现自身的保值增值，又可以提振股市信心，促进市场稳定健康持续发展。但是股票市场是一个高风险的市场，养老金入市必须建立起严密的管理体制和投资机制，防止养老金本金流失。此外，还可以通过对部分资金投入运营的方式来增加基金的收入，利用社会保险基金进行投资，购买国债或者存入国有商业银行等。这样一来，国家长期建设需要的资金解决一部分。在进一步规范国内资本市场的前提下，积极开拓基本养老保险基金的投资市场，可以有选择地以一般投资人身份投资上市流通股，将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域。也可以有选择地投资于优良的企业债券或基本建设债，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益，经济效益的提高不仅将直接对国民经济产生良好的影响，同时又间接实现了基金收入的稳步增加。

　　（五）努力消弭行业养老差别，缩小退休养老金差距。继续稳步提高企业退休人员基本养老金，逐渐缩小企业和机关、事业单位养老待遇的差距，缓解退休养老金“双轨制”的突出矛盾。国家要对企业的利润分配进行指导和调控，各地政府应当适当地组织当地企业将一定规模的企业利润直接转为养老基金，对于经营困难的企业，政府可以予以政策支持，帮助企业走出困境，以提升企业经济效益的方式保障养老金的支付安全。在当前的经济领域中，出于竞争的需要，企业往往将更多的资金投入到再生产之中，忽视了企业员工的基本权益诉求，这一趋势应当得到及时遏制，即使是刚刚起步的中小企业，也应该在条件允许的范围内保证员工的合法权益，最大程度地保障养老金的支付安全。

　　（六）实行“新人新办法、老人老办法”，自觉实现退休养老金制度并轨。退休养老金制度最终肯定会走向并轨，但是如果只是简简单单的并轨，真正吃亏的主要还是机关事业单位的老同志。如何让这些老同志能顺利地度过改革的阵痛期？有一个最不容易引起争议、最妥协也是最和谐的办法，就是实行“新人新办法,老人老办法”,即对于新进机关事业单位的公务员和员工,一律参照企业养老办法缴纳社会保险。这样，也就能做到一视同仁，既激发所有劳动者的工作积极性，又能保证养老金发放的公平性和可持续性。“老人老办法,新人新办法”,几乎是国际惯例,也是被无数事实证明了的解决问题的科学良方，比如机关住房制度改革中实行的新进机关公务员住房分配货币化（即采取住房补贴的方式）就得到了社会各方面的认同，改革也得以顺利进行。

　　改革退休养老金双轨制，缩小机关事业单位和企业员工退休养老金收入之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。不管阻力多大，首要的一点就是要破除现有的不合理的既得利益群体，要有这样的决断和魄力。这场改革必须进行，也必须成功。