马叙伦与教育特税督办公署
马叙伦与教育特税督办公署
马叙伦在中国近现代教育史上有着不同凡响的经历。在北京政府、国民政府及新中国他担任过教育部长或副部长。这样的三朝元老不仅在现当代中国并世无第二人,[1]就整个中国历史而言亦属罕见。而经费问题则是困扰民国教育界的核心问题之一。[2]从五四运动后到北伐前,这一问题尤为突出。教育特税督办公署是北京政府为解决经费问题而成立的一个特设机构。如果从马叙伦被任命为教育特税督办算起到辞职,前后不到两月;若从这一公署正式成立算起到被撤除,则只存在十余日,可谓昙花一现。或许正因为如此,无论是马叙伦研究还是民国教育史研究,对于这一问题甚少论及。不过,这段插曲既与马叙伦此前几年的活动有关,又是当时政局变动及教育界派系之争的反映,值得进一步深入探讨。
一、督办缘起
1925年3月中旬,马叙伦因拒王事件被段祺瑞解除教育次长职务后,重新回到北大任教。1926年1月26日,许世英内阁议决派他督办教育特税事宜,[3]29日,马叙伦正式受命出任此职。教育特税督办公署的成立,以及马叙伦之所以决定出任这一职务,主要有两方面的因素,一是马叙伦在回忆中所说的和北京教育界历史的关系,[4]二是当时政局变动及教育界的派系因素。
五四运动后,马叙伦在北大乃至整个教育界的地位都迅速上升。无论是在北大任教,还是出长中央教育行政,他都与困扰教育界的经费问题有着密切的关系。从1919年底的“发现”之役到此后接二连三的“索薪”动,时任北大教授的马叙伦起到了实际的领导作用。在这些斗争中,马叙伦逐渐形成了教育经费独立的主张。1919年底,各校教职员联合会向政府提出的五项条件之一即为“筹备教育基金”。[5]1920年8月,在欢迎新任教长范源濂的致辞中,马叙伦再次提出速行筹划教育基金的呼吁。[6]1921年2月,马叙伦在各校教职员代表联席会议上提出教育基金案，议决由该会先行组织一个教育基金委员会,如所得税、铁路收入、关余、盐余、印花税等,均拟拨定若干款项,作为教育基金,并以社会的组织由人民自动的监视收支,并推举各校代表郑寿仁(北大)、姚憾(法专)、李贻燕(女高师)、朱其煇(医专)、经亨颐(高师)、戴济(工专)、许璇(农专)、徐瑾(美术)等八人为委员。[7]在此背景下,1922年12月,彭允彝执掌教育部时,也提出并通过了设立教育基金委员会的议案。
马叙伦出任教育次长期间,尤其是1925年前后代理部务时,十分注重教育经费的解决。马叙伦将经费问题视作维持教育的关键,因经费无着,譬之无米为炊,教育无可希望也。至于如何解决经费,在他看来有治本和治标两种办法。1925年2初,马叙伦向报界透露:治本方法,本人累年所经营,尚无确当办法,犹在撙节方面着手;治标一层,关于本年经费,已略有把握,此事不时有宣布。[8]2月16日,马叙伦召集北京国立八校校长商量新预算。同日,在善后会议中,马叙伦提出教育经费独立、教育基金宜指定专款、小学教育应由国家补助薪金等三个议案。[9]其中教育经费独立案,马叙伦援引1922年汤尔和担任教育总长时所争取来的成果,即自该年增加关税,实行切实值百抽五日起,由关税项下,拨付京师教育经费每月二十九万元,即每年三百四十八万元,该案于十一年九月十一日呈奉指令照准备案在案,他表示,现在切实值百抽五,既已实行,值百抽七五、值百抽一二五亦将次第实行,有关税增加作为保障,则此一千二百万元之教育经费,且宜由此项下拨付,特设之保管机关发放。庶几可以副对于友邦之宣言,内可以符令准之成案。教育得以维持,国家前途,实利赖之。[10]这些议案大致就是马叙伦当时认为的治本办法。3月初,因为经费困难,马叙伦还积极与各方联络,拟发行一百万教育债券。尽管在当时的政治大环境下,马叙伦很难达到其预期目标,不过由于在北京教育界有着较大的实际影响,他的这些努力还是得到了各方相当程度的认可。[4]在他代理部务期间,虽偶尔也发生过索薪风潮,但基本没有出现过以前教育当局经常遇到的因经费问题而下不了台的尴尬局面。[11]这些主张和实践,使马叙伦长期以来一直关注并希望能够有机会从根本上解决长期困扰教育界的经费问题。
1926年前后政界及教育界的新局势为马叙伦实践这一主张提供了现实条件。段祺瑞虽号为临时执政,但他此次出山实际上是冯玉祥和张作霖两大军事势力互相妥协的产物;由于缺少武力作为后盾,底气明显不足,一直在双方的夹缝中摇摆不定。段祺瑞执政前期基本上是唯奉系之命是从,但1925年底形势发生逆转,奉系势力先是受直系军阀后起之秀孙传芳的攻击,从东南溃退;接着又因郭松龄倒戈事件暂时退出北京。11月28日,北京群众在反奉倒段运动声中包围段宅,迫其下野,同时捣毁了段氏幕下红人章士钊、李思浩等人的住宅。章士钊狼狈逃往天津,并于12月初辞去教育总长职务。根据所谓临时政府组织条例,黄郛摄政内阁结束后,本来不再设内阁总理,由临时执政主持国务会议。1925年12月底,段祺瑞为继续得到冯玉祥的支持,修正了组织条例,重新设立国务院,由许世英担任内阁总理,以敷衍国民党人。[12]
政局变动随即波及教育界。1925年12月31日,易培基在李石曾的推荐下,取代章士钊,再次出任教育总长。这是国民党一方的胜利。章士钊对女师大风潮等事的处理,早就引起北方国民党人的极大不满。1925年8月10日,在京国民党诸要人与冯玉祥会谈时,徐谦就提出:/现章士钊承奉意旨,摧残教育;沈瑞麟则对外问题延宕敷衍,南北外交合作问题,尤难亟进;奉张则拟力攫北京警察厅,以杨毓珣代朱深以为实力,压迫民众及控制地方之地步;凡此诸端,皆盼国民军方面能有所主张,以收取外交、教育两部及北京警察厅,以为局部改造北京政府之计。由于国民军在军事上对奉张无取胜把握,所以才隐忍不发。此次政局变动,章士钊被逐也就势所难免了。同样,这也是李石曾等人为首的法日派在北京教育界派系之争中取得的一大胜利。1926年1月17日,易培基上任后不过数日,便以部令恢复此前由于女师大风潮而去职的鲁迅、许寿裳、齐宗颐等三人在教育部的职务。¹随后,又任命李石曾为农大校长(原由章士钊兼任)、林风眠为艺专校长(原由章士钊的亲信刘百昭充任)。林风眠也是留法出身,此时尚未归国。林风眠因资历过浅,受到艺专教职员的反对;易培基还准备以新任农大校长的李石曾兼任艺专校长,林风眠则改为会办。这一时期北大教育界里法日派与英美派围绕女师大风潮等事争斗激烈,在这些斗争中马叙伦逐渐偏向于法日派一方。因此,易培基上任对他来说无疑也十分有利。而此时教育经费问题仍然十分突出,易培基接任后,国立九校曾数次大举索薪。1月18日,九校还因此全面停课一天。[13]除了国立九校的校长、教职员外,同时前往教育部索薪的还有北京公立中小学校长、教职员,女师大所属附中、附小教职员,以及教育部部员,教部门前,债主连翩不断,易氏无法筹款,大感困惑。[14]在此形势下,马叙伦提出了举办教育特税的办法,据他记载:许多朋友和我(马叙伦自称)计划,我们本来主张教育经费独立,孙中山先生也赞同我们这个主张,我们还是再来试一试,拟了一个教育特税办法。[4]马叙伦的方案如果能够成功实行的话,对于易氏而言,无疑可以解除他的燃眉之急。因此易培基此时也有必要借重于马叙伦。除了易培基出任教育总长这一层关系外,马叙伦之被任命为教育特税督办,还与许世英、黄人望两人有关,据他回忆:那时,浙江省长夏超派了黄人望到京,和许世英先生接洽事情,许先生和我本来相识的,因此,就在国务会议上通过这个提案,而且发表了我督办教育特税事宜;我明晓得这件事当然不是段祺瑞愿意的,而且也决不容易办,因为历史的关系,尝试一下。[4]
二、成立经过及人事安排
1月29日命令发布后,直到3月4日教育特税督办公署才组织就绪,5日正式举行成立仪式。马叙伦在就职演讲中,结合亲身经历,回顾教育界运动经费独立的历史,并提出对以后工作的期望,他说:吾国近年教育以时局不靖,财政支绌,致各地学校经费大半无着,教育界辛苦维持已属精疲力竭。往岁本人在北京教育界服务时,既会同京中教育界,努力教育经费独立运动,以政局并不定,迄未成功。今幸有此机会,本人及诸位均为教育界之分子,或与教育界有关系者,望本自救救国之精神,一守教育界清高卓绝之习惯,努力做事,幸勿沾染任何衙署之官僚积习。[15]接下来由常任参议许绳祖和调查科科长许宝驹相继发表演说。
督办教育特税公署是一个特设机构,由于成立时没有明确说明,加上存在的时间又非常短,故其隶属关系不是很清晰。从前引令文看,这一机构的主要职能是联络、协调政府相关各部,举办教育特税,最终达到解决教育经费的目的。从成立时的情况看,它是由国务院直接下令设置的,公署需要提出阁议的各有关事项则通过教育总长提出讨论。
公署的办公经费,最初阁议决定每月经常费4000元、开办费1000元。2月下旬,马叙伦因为此数不敷开支,曾开具具体数目,请求教部提出增加为八千元。两星期前,许世英宅开特别阁议时,易培基本拟提出讨论,事先曾与法长马君武协商,马答此案通过,只有三日,今忽然增加八倍,恐起他方误会,似应以逐渐增加为妥,究竟如何办理,请阁下决定。易深以马说为然,并未提出阁议。春节后,许世英即上呈辞职,阁议均未开会。前日贾德耀代阁成立,易又将原案提出讨论,佥以事关经费开支,今日无财长出席,未便照办。贾德耀并深不以该署增加预算为然,于是此案又因而搁置矣。[16]据马叙伦在公署成立时的报告,交涉的最后结果是开办费4000元、经常费7500元。
公署内部办事机构只设三个科和一个秘书,其中许宝驹担任调查科科长。通过许的关系,郑天挺也曾在公署任职(估计是担任秘书)。据郑氏晚年回忆,从这个时候起他就颇受马叙伦的赏识(他是马叙伦在北大的学生,不过和马的关系不如许宝驹密切)。另设参议会为最高权力机构,决定公署组织大纲的修订。
参议分为常任参议和参议两类,由马叙伦函聘国立各校校长及教育界中素有声望者担任。常任参议需要常到公署办公,得支车马费;而一般参议则/遇有要事召集之,为名誉职。当时共聘请了蔡元培、黄炎培、汤尔和、胡适、沈尹默等85位参议,所聘的三位常任参议则为邵长光(即邵裴子)、许绳祖和蒋梦麟。此外,公署还设有稽核委员会,稽核特税之收支。
公署成立后,各项工作渐次展开,主要包括两个方面:一是调查国立九校最近的财政状况,派公署职员到各校会计处调查经费总额、开支的实际情况,以及支付现状等,为将来的特税分配做准备;二是筹划办理教育特税,包括调查中外税制,确定税种及征收办法等。
三、各方反应
从公署的成立经过,以及各常任参议及科长、秘书的人选可以看出,马叙伦所依靠的基本上都是他在教育界的故交和亲信,如黄人望、许宝驹、蒋梦麟、邵裴子等人。北京教育界中的一般教职员们因为久受经费问题困扰,督办公署的成立给他们带来了一线希望,故对特税多持乐观态度。在公署的第一次参议会上,工大校长马君武、民国大学校长雷殷,以及北京中小学教职员代表关景山等人的发言表明,当时北京教育界还是有相当部分的教职员支持这项工作的。
从争取公署的开办费及经常费的经过看,易培基对于这项工作给予了很大支持。出任督办可以说是马叙伦与法日派之间的再度合作。这一时期正介于女师大风潮和三一八惨案之间,北大法日派与英美派的争斗还在激烈进行。易培基出任教育总长后的不少做法都遭到英美派学者的猛烈抨击。
针对他准备以李石曾兼任艺专校长的做法,晨报社论专文作了评论,在指出教授治校制的优点及他们所认为的大学校长应该具备的标准后,该文作者称:自章士钊兼农大校长即创行政长官兼大学校长之恶例,不图今之教育长官竟亦延此恶例,兼长女师大而不疑。他如马君武身长司法,亦未闻有辞工大校长之举。最近教育当局且表示令农大新校长李石曾兼长艺专(李君昨有声明不兼)(原注),并有会办等名目,尤足令人诧异。岂中国教育人才欠缺至斯耶?当局其审慎将事,勿使章士钊恶例上又加恶例也。[17]1926年3月,政局变动,内阁再次改组,易培基在临去职之前提拔了不少亲信职员,晨报再次对他大加攻击:此种大放起身炮,实该部民十以后未有之举动。[18]自从马叙伦被任命为督办教育特税事宜后,英美派的舆论喉舌现代评论、晨报也对他进行了不少批评。
1月29日,马叙伦督办教育特税的命令发表。2月6日,新发行的一期现代评论就有专文评论此事。该文先是对政府的这一举措表示赞赏称:闹到山穷水尽,差不多下学期就不能开学的教育界,居然有现内阁替她设了一个特税督办,以图教育经费独立。这真是有生死骨肉的希望了。不过作者很快将笔锋一转,对这一计划能否成功实施表示强烈怀疑。作者认为,政府之所以要征收教育特税,原因不外有二:(甲)政府罗掘已空,无法支付教育费。(乙)所有教育费,为实力派所攫取,政府无可如何。中国今日的状况,就是合以上两种原因而有之,而在中国当时的状况之下,非把国家财政破产的原因根本铲去,换言之,除非农工商学各界团结起来,用种种方法逼军阀裁兵,教育经费无论有征收特税机关与否,总是不会有着的。接着指出,在裁汰军队、整理财政未实现之前,在特定的时期里,举办教育特税作为权宜之计也是可以理解的;但他认为,与其设立教育特税督办,不如合全国各大学组织一个教育基金委员会更为可行,因为:/(一)委员会不至于受政潮影响,人选随内阁更换;(二)不至有那一党那一派的嫌疑;(三)有全学界为之后援,不至如督办之孤立,并且这个委员会,可请各赔款委员加入,对于各种文化事业的分途补助,大家决定一个办法。像在各赔款委员会,未免一盘散沙,彼此太无联络了。这也是社会与教育当局应该注意的一件事。[19]
一周后,接下来的一期现代评论中,又有教育特税与教育经费一文对此提出十分尖锐的批评。首先,作者提出要注意教育特税的税源问题。他认为,筹款对于教育界而言固然十分重要,但是,也要有适当的原则和方法。象饥不择食的去找钱,究竟不是教育界能做的事。在作者看来,教育特税是不得已而行之的一种救济手段,如果行之而不得法,则恐怕教育教育界所得有限,民间所感受的骚扰则特别的大,因为,除了各种正税的附加税外,恐怕总要在种种所谓杂税上下手,而这些大都是直接影响于民间日用生活之需,而增高生活费的。并且这种税捐收入不大,而征收费用多。其结果则实际所得的收入远少于民间所纳的税额。那末,假定这些税收真尽充教育经费,也免不掉因为教育界这点有限的财源,增重了人民极大的负担。教育界的个人以消费者之资格,也要同时感受生活费增加的影响。其次,作者特别强调特税保管和分配问题的重要性。他认为,如果特税落入政府手里,或流用他处,或是全用在教育上面分配不得当,那都是减少教育界之利益而有背此特税之本旨的。作者进一步指出,从教育特税督办公署现行的组织架构看,无论是保管还是分配,都没有切实的保障,因为,作为督办的马叙伦是出自政府任命的,隶于政府之下的,教育界无法参加或监督税收的保管和分配。最后,作者特别强调,不能让教育特税成为政府搪塞一切教育经费要求的口实,因为这毕竟只是一种缓不济急的做法。
在这两篇文章中,作者不仅认为举办教育特税及特税公署的设置不合理,而且指出教育特税在税源、保管和分配上也是毫无保障的。把这两篇文章结合起来看,作者就从宏观和微观两个角度彻底否定举办教育特税这一举措。这两篇文章均未署名,大致代表了英美派学者对这一问题的看法。平情而论,这两篇文章的许多观点皆符合当时的实际情况,教育特税督办公署成立不久即告夭折的事实也证明了作者的先见之明。但文中先是隐约其辞地说教育特税督办有那一党那一派的嫌疑接着又强调要避免分配不均,这也透露了当时北京教育界派系纷争的一些信息,即英美派不愿意看到教育特税为法日派以及与之接近的马叙伦等人所垄断的局面。晨报也对这一问题进行过大量报道,¹除一些事实描述外,整体上是持否定态度的,如在报道马叙伦要求增加经费一事时,就以教育特税督办署欲阔比衙门为标题,褒贬倾向十分明显。
从段祺瑞的角度看,此时之所以同意设立教育特税督办公署,主要是为了敷衍教育界的经费要求,而不是真心实意要维持教育。命令下达之后,就连督办公署的开办经费也迟迟没有到位,开始议决1000元,后来虽然增加到4000元,但3月5日正式开始办公时,开办费实际用去3500元左右,其中由政府拨付的仅有500元,其余均由私人借垫。教育特税开始征收后,还是免不了为各地的实权派所截留,据晨报载:
自阁议通过举办教育特税,并特派马叙伦为督办以后,此项教育特税条例,即经公布,交通机关如各路局、车站、电报局等处即恪遵公令,照章于售出客货车票及拍发商电时,随带实行附征此项特税,旅客商户亦自忍痛增加负担,如数捐纳。时迄阴历年底,综计所收税款,数已不少,但所有此项税收,已悉数被各处军人,直接自向各站局随时提去,教育界本身,并未能沾润分毫。[20]在税源上,公署本拟举办屠宰税、房税、酒席税、所得税等项,但警厅方面又决定自办屠宰税,与之争利。教育特税督办公署不久即遭裁撤,在当时恶劣的政治环境下,即使长久存在,结果恐怕还是免不了如英美派学者所预料,特税督办有了,但教育经费还是没有着落。对此,马叙伦本身也有深切的认识,据他回忆称:果然会同办理的财政部、京兆尹,表面上敷衍我,实际上连督办公署的经费也无着落。0[4]亲历其事的郑天挺则认为,所谓的教育特税督办公署不过是北京政府的一个骗局,/只存在了一个月,昙花一现就完了。我和许(宝驹)曾拟就了几个计划书,完全成了一堆废纸。
三一八惨案发生后,马叙伦于3月23日写了一个辞职呈文,痛快地教训了段祺瑞一顿。此时, 许世英内阁已经垮台,易培基也于3月4日被免去教育总长职务,贾德耀内阁旋于25日议决,批准马叙伦辞职,并下令裁撤教育特税督办公署,特税事宜由教育、财政两部迅速妥筹办法。[21]这不过只是官样文章罢了,后来并无下文。这也从另一个角度印证了段祺瑞政府之设立教育特税督办,只是为了敷衍教育界,而不是诚心实意要解决教育经费问题。
督办教育特税的挫折,使马叙伦更加清醒地认识到:政治大环境如不改变,教育是无法改善的。他作为北方国民党学者中的活跃分子之一,也列名当局欲行通缉的五十人名单。他先是避入东交民巷的法国医院。4月下旬奉鲁联军进入北京后,形势更加严峻。4月24日,京报被封,社长邵飘萍被逮,两日后遇害。黑暗光临北京文化界教育界的头上了,随后,吴佩孚、张作霖都到北京,他们大有桃园结义的气概,拜了把子;北京因此更加恐慌。在此形势下,马叙伦被迫易服潜回杭州,[4]直接参加推翻北洋军阀的政治斗争。五四运动后他在北京教育界的活动就此暂告一个段落,当他数年后重新回来时,面对的已是另一番景象。
参考文献:
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[21]专电[N].申报,1926-3-26.
