十八届三中全会后，中国全面深化改革的历史进程拉开了帷幕。建设现代化的国家治理体系，司法改革已然成为全面深化改革中的重头戏。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），作出了全面推进依法治国的重大决策。在这样的背景下，我们作为当代中国的法律人，当代中国司法改革的历史亲历者和见证人，为司法改革的前景所鼓舞，深感有责任将司法改革过程中个人的所观所思道白出来，与推动改革向前的各位同仁交流商榷。

　　一、关于当代中国司法改革的历程

　　我们国家司法改革的时间起点应该追溯到上个世纪九十年代在法院系统开展的审判方式改革。审判方式改革对于后来的司法改革，无论从改革的路径，还是改革的方法上看都是有影响的。当时，审判方式改革有一个很重要的背景，就是中国要加入世界贸易组织。我们知道，在文革期间公检法系统被摧毁了，文革结束以后，公检法逐步恢复，许多做法，包括法院审判工作还是沿袭文革前的工作方式，比如说强调调解、审判公开也重视不够。所以审判工作中久调不决、审理信息不透明等问题，在国际上带来了一些非议，影响了国际资金来华投资的积极性。从国内经济社会发展情况看，我们的经济逐步走出计划经济，计划经济中由上级主管部门来协调解决经济纠纷的模式已经不再满足需要，许多经济纠纷开始涌向法院。法院用过去调解解决纠纷的方式来解决经济纠纷效率低、透明度不够，因此出现了案件积压，法院内部也扛不住了。正是在这样的双重推力之下，首先部分省市试点，后经最高法院推广逐步向全国推开，全国法院系统内部开始了审判方式改革。所以说，司法改革的真正起步应该是在审判方式改革启动的时候。

　　审判方式改革的推进主要集中在上个世纪九十年代中期，到了九十年代后期，最高法院提出了司法体制改革的口号，并且发布了关于法院司法改革的第一个五年纲要，在纲要里明确提出司法改革的三个层面的任务，即司法体制层面、司法工作机制层面和司法队伍建设层面的任务。按照最高法院当时对司法改革的规划，这三个层面都有突出的问题要解决：体制层面主要是要解决司法权地方化的问题，机制层面主要是解决内部管理行政化的问题，队伍建设层面主要是解决法律职业大众化的问题。自第一个司法改革五年纲要以来的十几年里，司法改革取得了很多实实在在的成效。比如说在体制改革层面，我国行业部门办司法的现象得到了有效解决，林业法院、林业检察院、铁路法院、铁路检察院已经归入到全国统一的普通法院、检察院体系当中。在司法工作机制层面的改革也有比较多的成果，最明显的变化就是司法管理由理念到实践取得了实实在在的成效。法院从上世纪九十年代后期开始推广立审分离，成立专门的立案庭，由立案庭专门负责收案、分配案件到各个专门业务庭。法院工作机制改革以此为起点，逐步延伸，后来又提出了案件流程管理的理念，强调通过加强案件办理工作全过程监督和控制，提高审判效率。在队伍建设层面改革也取得了实实在在的成果。其中一个标志性成果，就是国家司法考试制度的顺利推行。司法考试制度是法律职业的入口关，是法律职业队伍建设的重要抓手之一，涉及到很多人的利益。原来预计这个制度出台并维持下去，会有一场大的博弈，但是事实上非常顺利，不仅得到社会的支持，也得到了法律职业群体的拥护。可以说，这个制度出台，对于提高法官、检察官和律师职业群体业务素质起到了实实在在的作用。为了与司法考试制度相衔接，法院、检察院还出台了一些内部制度，比如初任法官、检察官资格要由省一级法院、检察院政治部把关，有效杜绝了一些基层法院、检察院降低门槛招入法官、检察官的问题。

　　总之，从过去二十年司法改革的历程看，司法改革出台了一系列新措施，推动了司法领域许多问题的解决，取得了一些重要的实实在在的成果。与这些看得见的改革成果相比，更为重要的是，有关司法改革的意识已经深入人心，在党内党外、在法律职业群体内已经形成共识，为今天正在进行的全面司法改革打下了必要的基础。

　　二、关于司法改革的经验教训

　　关于以往司法改革的经验教训的话题，可能比较敏感，但是不应该回避，因为总结好经验教训对我们落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》非常重要。依我们的观察体会，以下诸项值得重视。

　　第一，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，在司法改革当中怎么坚持、怎么落实，可能需要改革者有更清晰、更自觉、更坚定的认识。为什么这么说？这是由司法工作本身的特点所决定的。我们知道，坚持三者的有机统一，最关键的节点就是怎么处理党的领导与司法机关独立行使司法权的关系问题。司法工作本质上是一种认识活动，司法权本质上是一种判断权；而且这种认识活动又不是普通的认识活动，它必须遵从一定的职业规范和技术要求。因此，跟行政权不一样，行政权本质上是一个执行权或者说是个实施权，司法权作为一种判断权，其运行表现为一种认识活动，其特点首先是它的内在性，认识活动质量好坏主要取决于司法官自身内在综合素质的高低；其次，司法认识活动特有的认识规律以及与其相应的职业规程得到充分尊重，是司法发挥定分止争功能的必要条件。因此，对于司法权的运行，我们强调要赋予它足够的独立性，要尊重法官独立判断的权力，这是毫无疑问的。但是司法权运行中的这样一个特征，是不是在国家权力体制和运行机制层面与党的领导体制必然会发生抵触呢？无庸讳言，有些人就是这样认识的。由于司法领域中西式话语的影响长期浸染，这样的认识至今仍很有市场。我们认为，这种错误认识之所以存在，原由有三。首先，有局部消极社会现实的影响。一些地方某些党的领导干部以言代法、干预司法的行为，不仅破坏了党的领导、人民当家作主和依法办事三者的有机统一，而且侵蚀了全社会对三者统一的信念，削弱了国家治理体制的权威。其次，有认知对象层次间的混淆。在司法个案依法处理层面尊重法官的独立判断权，和在国家权力体制层面党对司法工作的政治领导权，这是两件不同的事情，属于司法工作的不同层面，不可混为一谈。《决定》中说得很清楚：“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。”党靠什么来领导法治建设，《决定》中也说得很清楚：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。”“绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法，”干预司法机关依法独立行使司法权。其三，更深一点看，“司法万能”的认识也是误导。我们必须清醒地认识到，法律以及司法本身既不是秩序，也不能直接带来秩序；法律以及司法本身只不过是对已有秩序的反映和维护，并不是秩序之源。我们讲国家治理首先要有一个秩序，这个秩序的源头不是法律，更不是司法，法律只是对已经形成的秩序的反映，司法也只是对已有秩序的维护。现代中国社会的秩序源头在哪里，我们说就在中国共产党的领导地位和领导作用。理由有二：一是宪法有总结。我们现行宪法有个前言，这个前言告诉我们中华人民共和国是怎么来的，经过1840年鸦片战争，经过辛亥革命帝制退出以后，中国怎么从一盘散沙、从一种无序的状态又九九归一重新统一建立起来新中国。正是这一历史进程奠定了中国共产党在现代中国的领导地位，同时也充分展现了中国共产党的领导力量在形成新的国家秩序中的关键作用。二是我们自己有观察。当代中国经济社会发展和改革开放实践经验告诉我们，中国共产党的政治领导作用是国家统一、民族团结不可缺少的根本政治保障；中国共产党组织体系的支撑作用，是国家运转、社会运行的重要组织保障。没有这样的政治保障和组织保障，法律秩序无从谈起，司法作用也只会流为花样文章。

　　第二，面对司法改革中遇到的各种各样的矛盾和问题，仔细辨认在改革的不同阶段上应当首先紧紧抓住的主要矛盾和矛盾的主要方面十分重要。毛泽东同志曾经教给我们一套认识和分析问题的方法，那就是在众多的矛盾中间区分和鉴别出主要矛盾，这个矛盾是解决其他矛盾的前提和基础，这是第一步。第二步，既然是矛盾就会有矛盾的两个方面，所谓解决矛盾从何着手，也就是要选择先从矛盾的哪个方面着手。为此我们需要在主要矛盾的矛盾两个方面中选准矛盾的主要方面，因为矛盾的主要方面是制约这个矛盾的运行、变化的主要的力量，要抓准这个方面存在的问题，把它作为下手的地方，作为改革的突破口。当下我们正面临全面推进改革的任务，相关的改革措施怎么样配套，时序的先后上怎么安排，谁先解决，谁后解决，这都涉及到一个对主要矛盾和矛盾主要方面判定的问题，对此一定要在实事求是调查研究的基础上慎重抉择。在这方面，过去的改革应该说是有教训的。

　　三、关于深化司法改革的方法论问题

　　总结和吸取司法改革实践已有的经验教训，目的是要有利于稳步推进当下的深化司法改革工作。因此，从已有经验教训中概括出一些具有方法论意义的结论是有益的。

　　第一、深化司法改革仍然需要以问题为导向，“不唯上，不唯书，只唯实。”习总书记在不同场合讲话中都谈到谋划改革要以问题为导向。所谓问题导向就是我们的改革应该是针对经济社会发展过程中现实存在的问题来提出改革议题和确定改革任务。理论界曾经有一种观点认为，改革开放三十多年到今天，改革已进入攻坚期和深水区，石头已经摸不到了，再摸着往前走不行了，要用顶层设计来代替摸石头过河。搞顶层设计是不是意味着就一定要放弃摸着石头过河，不再需要问题导向的改革路径呢？四中全会决定应该说是给出了答案。四中全会决定本身就是一个完整的顶层设计，但是在做顶层设计的同时我们并没有排除摸着石头过河的办法。在顶层设计的规划之下改革进程往前推的过程中还需要有摸的功夫。比如说，四中全会所确定的司法改革方案在全国全面推开之前，按照中央司法改革领导小组的安排，在全国东中西部选择六个省市做先行试点，这个试点就是摸索，看顶层设计的一套目标和做法在实际中是否可行，是否还需要调整。这就是顶层设计与摸着石头过河的有机结合。

　　强调以问题为导向作为改革的方法论原则，还有另外一层含义。中国的当代改革要坚持走中国自己的道路，在认识路线问题上就一直有一个任务，那就是反对本本主义。中国共产党在建国前的历史就是与苏联传来的本本主义作斗争的历史，最后探索出符合中国实际的农村包围城市的夺取政权道路。改革开放以来，我们同样面对与本本主义作斗争的问题，而司法改革领域跟本本主义作斗争的任务，在某种意义上可以说更重。因为在这个领域里面，西方的陈旧话语和习惯理论传播的力量是很强大的。如果我们没有问题导向，我们的眼睛不是紧紧盯着中国当下活生生的具体实际和现实实践，我们的改革思维就很容易被现有的一些西式习惯话语所引导。这些方面是有教训的。而一旦我们强调问题导向，而且这个问题又是中国的具体实际问题，用这样的问题来引导我们的探索，就可以避免因某些先入为主的理论设定的议题或理念捆绑了我们的思维，进而误导我们的改革选择。

　　第二，深化司法改革应该更加强调改革的全面性、系统性、协调性。也就是要强调统筹的方法，不能搞单项突击，也不期望局部开花。单项突击、局部开花是以往司法改革中经常看到的，各地各级司法机关各自为阵、各显其能，司法改革尝试了各种各样的招式，有些地方连美国的辩诉交易制度都曾有过尝试，有些地方还试过陪审团审理案件。在未来深化改革的过程中这些做法都应该制止。

　　第三，深化司法改革应该有符合事物发展规律的正确的时序安排。在考虑改革任务和措施出台的顺序安排时，应该讲究先易后难，以小带大，积微成宏，不要想一口吃个胖子。因为一个有生命力的制度，它必然是长出来的，而无法机械地临时拼合组成。真正有生命力的制度，其出生和成长会有一个时间过程，所以在这个过程中，我们的改革举措应该要有一个合理的时序安排和期间安排，否则就会欲速而不达，导致出乎改革设计者与实践者预期的后果出现。

　　四、关于深化司法改革的突破口

　　根据前面的分析，深化司法改革需要针对当前司法权运行中的诸多问题找准主要矛盾和矛盾的主要方面，也就是说要选择好突破口。如果说当前司法领域面对的问题分别存在于司法体制、司法工作机制和司法队伍建设三个层面，那么在这三个层面存在的问题和矛盾中，哪一个才是是当前司法改革所要面对的主要矛盾和矛盾主要方面呢？

　　我们认为，当前司法领域面对的主要矛盾是社会对司法公共产品的强烈需求与满足这种需求的司法公共产品供应能力不足之间的矛盾，矛盾的主要方面是司法的公信力不足。三中全会提出，司法改革的目标就是要让人民群众能在每一个司法案件当中感受到公平正义，这就是指要提高司法的公信力。而四中全会《决定》专门以“保证公正司法，提高司法公信力”为题规划了一系列有针对性的改革举措，也意在提升司法公信力。制约司法公信力提升的阻碍因素有很多，包括司法地方保护主义、各种外部权力因素对司法的不当干预等等，但根据我们的观察体会，当前制约司法公信力提升的主要力量不在司法机关外部，而在司法机关内部，司法机关内部工作机制和队伍建设方面存在的问题对司法公信力不足带来的影响是最大的，所以我们认为改革的突破口要选在这个方面。

　　当前司法改革应该以提升司法机关的公信形象为目标，根据先易后难、循序渐进的工作方针，我们主张具体的改革路径应以案件管辖制度为突破，以打造涉法涉诉信访终结机制和工作平台为推手，逐步推进新一轮的司法改革。要提升司法公信，突破口选择在管辖制度的改变上，是因为现有的诉讼案件管辖制度，尤其是民商事管辖制度有一个很大的弊端。我们现在民商事诉讼案件管辖是按照诉讼标的额的大小来划分级别管辖的，这样一种管理标准的确立，导致四级法院的功能高度同质化。不仅地方各级法院均可以受理一审案件，就连最高法院也可以受理一审案件。实践中就曾发生过最高法院对自己一审或者二审的案件进行再审改判的情况，并且频繁出现，无形中侵蚀了最高法院的公信形象和权威。如果一个国家的法院体系中连最高法院的公信力都大打折扣，整个司法的公信力又何所依托呢？因此，四级法院应该功能相对区分，各司其职，彻底解决同质化的问题。比较理想的架构：对民商事案件不要再以标的额大小划分级别管辖，无论标的额大小，一审都应该在基层法院，中级法院专司二审，高级法院负责必要的再审和法官职务行为监督。最高法院主要负责司法政策制定，并保留对特定案件的提审权。这样划分各级法院的职权后，基层法院的职责就在于定分止争，要想方设法解决双方当事人提交到法院来的争执。基层法院一定要改变目前把自己的工作只看成是司法流水线上一个环节的心态，不能把止争息诉的工作目标推给二审甚至再审。一定要改变这个心态，要把责任机制建立起来。那么二审需要做什么呢？一是要对一审判决保持足够的尊重。目前基层法院多反映，二审法院改一审判决意见太随意。应该充分尊重一审法院、法官的审级独立，可改可不改的尽量不改，原则上只有当一审的事实认定出现明显失误或者法律适用出现明显偏差，这样的案子才去改它。《决定》提出“完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。”就是要解决因审级职权配置不当而导致司法公信力损失的问题。

　　关于四级法院职能区分和定位，就当前司法改革的首要目标而言，重中之重是要明确高级法院的审判监督专责，为将涉诉信访案件统一纳入法治渠道提供组织和机制保障。高级法院负责审判监督工作（申诉复查和再审以及法官业务行为监督），具备实现这一目标的有利条件：其一，有利于解决涉及司法认知争议的信访问题。高级法院处理申诉和再审案件，由于案件经过一、二审两级审查，对于法律争议和事实争议已有正反不同意见的比较，有条件保证正确适用法律，有条件促成对案件的最广泛的司法共识，从而有利于解决因缺乏个案司法共识而引发的涉诉信访问题。其二，有利于把握“法度之外，情理之中”的边界。由于可以澄清法律适用争议问题，因而也就可以清楚分辨出涉诉信访案件中，哪些属于无理取闹，哪些真正属于“法度之外，情理之中”，从而做到依法处置。对于那些法度之外、但当事人又确有实际生产、生活困难的，通过转变工作方式，多做群众工作，化解群众困难，促进事了案结。其三，有利于加大涉诉信访处理工作力度。由于高级法院法定职权地位较高，诉讼地位相对超脱，掌握较为丰富的政策资源、权威资源和经济资源，便于统筹协调，促成事了案结。其四，有利于统一政策尺度。当前由于涉诉信访问题的处理政策把握不够统一，导致上访者竞相攀比，意外诱发了一些缠访、闹访。高级法院在行使审判监督权的过程中，统筹协调处理一省之内的涉诉信访案件，有助于在一个省级行政区内保持政策尺度的统一，不致无序攀比。

　　调整案件级别管辖制度，尤其是强化高级法院的审判监督职权和职责，必将有利于构建法院系统内部监督工作良性循环督促机制。促进司法公正、提升司法公信、树立司法权威，前提是要对司法权的运作给予有效监督。目前虽然建立了司法权内部和外部监督体系，但如何激活相关监督机制，保障相关监督工作真正取得实效，还有待进一步完善工作体制和机制。从内部监督看，法院内部办案过错责任认定和追究等制度的实施不够理想，内部监督存在失位；从外部监督看，由于专业性障碍、信息不对称以及监督者本身的道德风险，也存在监督缺位和越位的问题。改革现行案件级别管辖制度，进一步细化审判层级分工、明确工作岗位职责，将有助于实现有权必有责、用权受监督，错案责任的追究也就可以落地。尤其是高级法院专司审判监督工作，不仅有条件更及时、更准确地发现和把握下级法院不当裁判中的司法错误，而且也必将有动机、有决心采取务实措施杜绝和防范下级法院不当裁判，以求减轻因申诉和申请再审而给高级法院自身带来的案件负担。应当尝试在高级法院设立法官职务过错惩戒委员会，切实支持高级法院通过具体案件的审判监督（申诉复查和再审案件审理），来落实和加强对法官职务行为的“内行”监督，从而破解前述内外监督失位、缺位和越位困境。只有按照司法的内在规律，完善法官监督和法官职务行为监督体系，实现上下级法院审级监督以及法院内外监督的良性循环，才能真正保障司法公正，树立司法公信，张扬司法权威，最终达成深化司法改革的预期目标。

　　（作者系民进中央常委、湖南省委会主委。本文系作者2014年在湘潭大学研究生暑期班上的演讲整理稿，原载《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期）