综合管廊即城市地下管道综合走廊，是在城市地下用于敷设电力、燃气、供热、通讯等市政公用管线的公用基础设施。由于综合管廊具有承载能力强、节约城市土地资源、减少城市道路开挖、延长市政管线寿命、提高城市防灾能力等突出优点，自2013年起国务院、建设部、财政部等接连发文，大力推进综合管廊的开发建设，陆续出台了《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）、《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》（国办发〔2014〕27号）、《关于开展中央财政支持地下综合管廊试点工作的通知》、《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）等一系列文件，我国城市综合管廊建设已经进入快速发展期。

　　一、扬州城市综合管廊建设存在的问题

　　近年来，扬州市相继规划建设了一批综合管廊工程，为城市的科学可持续发展提供了良好的基础设施保障，效果十分显著。但是从全市来看，城市综合管廊的建设进度与扬州现代化城市发展的现实需求之间仍有不小的差距，扬州城市综合管廊的建设主要还存在以下几个问题：

　　1.投资维护成本高昂。综合管廊虽然拥有众多的优点，但是工程投资巨大。综合管廊的土建费用较传统的管线直埋敷设约高出3至4倍。另外，综合管廊正常运营必须配置的消防、通风、照明、监控等附属系统也需要较大的投资，附属系统的运行还将产生运行管理维护费用。巨大的建设投资和高昂的运营管理成本都将成为制约综合管廊发展的主要因素。综合管廊巨大的前期建设投资和高昂的后期运营成本使得社会资本难以或不愿参与投资。

　　2.运营模式过于单一。目前扬州市采用的就是“政府投资财政运营、管线单位免费使用”的建设模式。政府财政的支持对于综合管廊的发展有着重要的积极作用，但是随着综合管廊建设和运营规模不断扩大，巨大建设投资，不断增长的运行管理维护费用，将会使得单一的政府财政支持模式越来越难以为继。单一、不可持续的投资建设模式成为综合管廊进一步发展的主要障碍。综合管廊的巨大建设投资和高昂运营成本决定了未来综合管廊的大规模发展不能仅仅依靠单一的政府财政支持发展模式，而综合管廊的发展模式涉及到是否收费、如何收费、政府财政是否介入、政府财政如何介入、制定相应配套法规等一系列问题，综合管廊的发展定位是影响综合管廊长期稳定发展的主要因素。

　　3.规划标准有待完善。综合管廊建设在道路以下，铺设包括电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等几十条管线，相关权属单位之间关联性不强，没有法律法规的强制要求和相关部门的有力推动，目前全国没有一个关于综合管廊的建设规范，对综合管廊的总体规划以及未来衔接都会产生影响，从综合管廊建设的实际情况来看，已实施的扬州市综合管廊规划主要存在着网络规划不完善、纳入管线类型较少、地下空间的利用有冲突等问题，这些问题主要是由于受到综合管廊建设成本、建设周期、实施难度、运营安全性等因素的制约而产生。部分综合管廊的工程设计中存在着通风口、投料口、人员出入口等特殊构造设置于地面，对城市景观产生不利影响等问题，综合管廊建设标准和技术准则有待完善。

　　二、推进扬州市综合管廊建设的建议

　　1.完善相关的配套法规体系。目前我国与综合管廊相关的法规不完善，综合管廊合理收费无法可依，影响了综合管廊的快速发展。扬州市可借鉴国内外的立法经验，结合各地综合管廊投资建设管理的实际，尽快制定完善综合管廊相关配套法规。通过立法明确各项权属和各项资金来源，制定综合管廊有偿使用的基本标准和指导性原则，规范政府财政给予综合管廊管理者和管线单位的各项补贴、资助、补偿，强化综合管廊的日常管理和维护，积极鼓励管线纳入管廊，保障综合管廊综合效益的发挥。通过完善补充城市规划管理、地下空间权属等相关法规。对违反城市规划不进入管廊的管线单位强化惩戒、严格执法，提高管线单位的违法成本。可通过向管线单位征收“道路使用费”等地下空间权属费用，提高管线单位的直接敷设管线的建设成本，促进市政管线积极参与管廊建设。

　　2.建立多元化投资运营模式。在当前我国综合管廊的建设中，除财政直接投资外，政府常常以城市建设配套费、土地批租费等名义来筹措建设和运营资金，本质上还是政府投资建设，由财政来保证综合管廊的运营。改革现有投资方式，建立与收费机制相协调的投融资模式就成为综合管廊科学、可持续发展的必然出路。在综合管廊政策立法的前提下，结合城市基础设施体制改革的深化，利用综合管廊收费的配套政策，以科学合理的收费机制为基础，灵活运用BOT、TOT、ABS、PFI、PPP等新型投融资模式，逐步拓宽包括管线单位在内的社会各方资金的投资渠道，不断加大财政融资方式外的其他融资方式的比重，逐渐形成与收费机制相协调的、多元化的融资格局，是综合管廊长期稳定发展的保障。

　　3.加强前瞻性城市规划研究。综合管廊的规划与设计决定着综合管廊的建设质量、使用效果和各项效益的发挥，未来扬州市应结合城市自身特点，加强综合管廊的设施规划与工程设计的研究。结合城市各级规划的更新调整，在规划各个阶段，结合最新的城市用地和市政管线的规划条件，提前规划研究城市综合管廊网络规划，为规划预控与管理提供基础。通过调整城市市政管线规划，改进综合管廊的网络规划、平面和横断面规划设计等整体规划设计，扩大收纳管线的类型。尽快编制城市地下空间总体规划和详细规划，统筹考虑地铁、地下隧道、综合管廊、地下车行系统、地下车库、地下商业街等各类城市地下设施的规划建设，指导涉及地下空间开发的城市各级规划和各类专项规划的编制，尽量减少地下空间利用冲突。