作为政府管理的末端环节，行政执法的运行效能影响政策执行效果，与公民基本权益、企业利益和市场秩序紧密相关。[1]2015年4月，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》（中央编办发〔2015〕15号）在全国22个省（自治区、直辖市）的138 个城市开展综合行政执法体制改革试点，以推进综合执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，将深化行政执法体制改革确定为深化机构改革的重要任务。如何有序推进和深化行政执法改革，成为政府治理创新的重要命题。综合行政执法是我国在推动行政执法体制改革方面的重要创新，它是伴随着相对集中处罚权制度的建立而逐渐发展和成熟的改革理念。政府条块分割、上下同构的管理体制导致机构林立、各自为政，执法权力的横向配置分散化，纵向配置则趋于雷同，这种碎片化的行政执法体制迫切需要进行整体性重构。纠正这种碎片化执法是一个系统工程，这使得我国行政执法体制改革必须由单项改革转为综合改革。随着“全面依法治国”的提出，综合行政执法体制改革成为国家执法能力建设的重要组成部分。

　　文化市场综合执法改革是我国综合行政执法改革的重要领域，由中宣部统筹部署，相关部门共同推进，自2004年正式开始试点。十余年来，各地政府围绕转变政府职能、提高管理效能这条主线，针对文化市场监管中长期存在的职能交叉、监管空白、多层执法和多头执法等问题，通过重新组建各级文化综合执法机构，重新配置执法权力，逐渐理顺了文化市场综合行政执法体制。围绕文化市场综合执法改革，学界大多从以下几个方面展开研究。一是以北京、重庆、山东等不同地区的文化市场综合执法改革情况为例，探讨文化市场综合执法的改革经验和面临的困境；二是分析文化市场综合执法改革中形成的典型模式；三是研究文化市场综合执法的体制机制和立法问题。总体来看，目前文化市场综合执法的研究成果较少，缺乏对文化市场综合行政执法历程较为全面的梳理和总结，对文化市场综合执法体制改革的新进展和面临的新困境缺乏足够的关注。

　　本文将以文化市场综合执法改革以来的政策法规和改革举措为基本依据，梳理我国文化市场综合执法改革的基本历程，从执法主体、执法权力、制度建设等方面总结文化市场综合行政执法改革的特点和规律，分析面临的挑战，并就下一步深化文化市场综合执法改革提出建议。

　　一、文化市场综合行政执法改革的发展进程

　　2002年11月，党的十六大部署推进文化体制改革。2003年6月，中央召开了全国文化体制改革试点工作会议。作为文化体制改革的一部分，文化市场综合执法改革从2004年开始，大致经历了探索试点、全面推进和深化改革三个阶段。

　　（一）探索试点阶段

　　20世纪80年代末，中央和地方的有关部门开始逐步探索文化市场综合执法，将隶属于一个部门的多支执法队伍整合，或通过部门整合实现执法队伍的整合，或通过行政委托的方式将多个部门的行政执法职责委托给某一执法队伍行使。

　　深圳市是我国最早开始进行文化市场综合执法改革的城市之一。1989年，深圳市通过推动文化艺术、新闻出版、广播电视等文化管理部门的合并，实现了文化市场行政执法队伍的整合，成立了文化稽查队统一负责文化市场综合执法。2002年8月22日，国务院发布《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），授权省、自治区、直辖市人民政府在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中的行政处罚权工作。为解决文化市场管理长期存在的职能交叉、多层执法等现象，2004年8月，中办、国办转发中宣部等七部门《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》（中办发〔2004〕24号），直辖市、县级市和县现有的文化局、广播电视局、新闻出版局合并，设立文化广电新闻出版局，统一履行原文化局、广播影视局、新闻出版局等部门的行政管理职能，正式确定在北京、上海、浙江、广东、重庆、深圳、沈阳、西安、丽江等9个文化体制改革综合性试点地区开展综合执法改革试点。2005年6月，9个试点地区综合执法改革基本完成，形成了各具特点的综合执法模式，为下一阶段的改革提供了经验。

　　（二）全面推进阶段

　　2005年12月，中共中央、国务院下发《关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号），明确提出要整合有关行政执法队伍，组建文化市场综合执法机构，逐步推开文化市场综合执法改革。2007年，按照中央要求，综合执法改革工作在面上进一步推开，新增了保定、鞍山、南京、淮安、仙桃、海口等89个试点地区，试点工作全面提速。2009年9月，中宣部、中央编办、原文化部等五部门联合下发《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》（中宣发〔2009〕25号），要求推动全国范围内直辖市、副省级及副省级以下城市开展综合执法改革，并明确了时间表和路线图。同年10月，全国综合执法改革经验交流会议在杭州召开，标志着综合执法改革进入全面推进阶段。2011年12月6日，原文化部部务会议审议通过了《文化市场综合行政执法管理办法》，2012年2月1日正式施行。该办法的出台，是对过去十多年改革经验的制度性总结，为文化市场综合执法的规范化运行打下了基础。

　　（三）深化改革阶段

　　2016年3月，中办、国办印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》（中办发〔2016〕20号，全国进入深化文化市场综合执法改革阶段。一是中央层面建立中宣部、原文化部、全国“扫黄打非”办、教育部等10个成员单位组成的全国文化市场管理工作联席会议制度，97%的省（自治区、直辖市）、89%的省辖市、69%的区县成立文化市场管理工作领导小组，对本辖区文化市场管理和综合执法工作进行统一领导；二是将《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》规定的执法事项全部纳入执法范围，切实履行规定的执法监管责任，并开始探索跨部门、跨领域综合执法；三是综合执法制度机制进一步完善，印发《文化市场举报办理规范》《文化市场综合执法档案管理办法》等7部综合执法规范，推进综合执法规范化建设。

　　十九大以来，深化行政执法体制改革继续成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。2018年2月召开的十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，明确提出要深入推进综合行政改革，完善综合行政执法体制。十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出了“深化行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”的要求。

　　为落实党和国家机构改革中提出的要求，五大执法领域分别启动了新一轮市场综合行政执法改革。2018年11月14日，中办、国办印发《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》（中办发〔2018〕59号），从六个方面对深化文化市场综合行政执法改革作出全面而深入的部署，希望能够进一步破解文化市场综合行政执法的体制机制障碍，建立健全制度机制和运行机制，提升执法效率。该文件的发布意味着深化文化市场综合执法改革进入新的阶段。

　　二、文化市场综合行政执法改革的演进特点

　　回顾多年的改革进程，可以发现文化市场综合改革在执法主体、改革模式、行政执法权力配置等方面呈现出以下几个特点。

　　（一）文化市场综合执法主体逐渐统一

　　统一执法主体是新一轮文化市场综合执法改革的重要任务。作为行政执法活动的承担者，根据宪法和有关法律规定，行政执法主体必须能以自己的名义作出具体行政行为并承担相应的执法责任。可见，是否具备独立的行政执法主体资格是行政执法主体成立的关键条件。各地自推进文化市场综合执法改革以来进行了不同的探索，也形成了不同的行政执法主体。主要包括三类：一是由省（直辖市）政府授权、可以自身名义进行执法的独立行政执法机构；二是不具备独立行政执法资格、以文化主管部门名义进行执法的执法机构；三是同样不具备独立行政执法资格、以地方综合行政执法局名义进行执法的执法机构。

　　2018 年推动的最新一轮文化市场综合执法改革将统一文化市场综合执法主体作为深化改革的重要任务，要求无论直辖市还是市、县两级文化市场综合执法队伍，都要统一归口相关文化和旅游行政部门管理，并以文化和旅游行政部门名义实施执法。该改革意见下发后，过去独立于文化和旅游部门之外的执法机构开始以文化和旅游部门的名义进行执法，全国文化市场综合执法主体形成逐渐统一的态势。

　　（二）机构改革是推进文化市场综合改革的重要动力

　　政府机构改革是推进文化市场行政执法改革的重要动力。文化市场综合执法改革与文化领域机构改革紧密交织在一起，即在文化、广播电视、新闻出版等几个文化行政管理部门合并为“大文化”管理部门后，原隶属于不同文化管理部门的文化执法队伍在组建后的新部门内整合为一个综合执法机构，综合行使原由各文化行政管理部门执法机构行使的各类执法权。

　　不同地区的文化管理部门进行了不同程度的大部制改革，也意味着文化市场行政执法权综合范围的大小。这种通过外部机构合并推动内部行政执法权集中的方式，形成的是“一对一”的管理局面，即一个行政主管部门对一个行政执法机构，但随着党和国家机构改革的进一步推进，新闻、出版和电影的管理职能从文化管理部门划分出来，“一对一”的局面被打破，又形成了“一对多”的管理关系。如何理顺党委宣传部门、文化和旅游管理部门以及文化综合执法机构的关系，成为未来需要解决的一个重要问题。

　　（三）文化市场综合行政执法改革模式呈现多样化

　　自文化市场综合执法改革启动以来，各地根据机构改革、行政体制改革的不同情况，形成了不同的文化市场综合行政执法模式。

　　一是文化行业内综合执法。即践行“大文化”理念，在文化、广播影视和新闻出版（版权）等文化行业领域内实行综合行政执法。随着文化管理的大部门制确立，文化市场行政执法的综合范围不断扩大，旅游、体育等也被纳入文化市场行政执法范围内。文化行业内综合执法形成的执法组织，主要包括地区政府直属机构和文化行政部门（现为文旅管理部门）内设或下属机构。其中，直辖市文化市场综合执法机构多为市政府直属机构，由地方法规进行规定和授权，拥有独立的执法主体资格，上海、北京等地长期以来都有独立的文化市场综合执法机构；其他大部分市、县则多为文化行政部门内设机构或下属二级机构，不具备独立的执法主体资格，以文化行政管理部门的名义进行执法，受其管理。

　　二是将文化市场行政执法纳入跨行业、跨领域综合执法。在具体的改革实践中，撤销专门的文化市场综合执法机构，将其功能或职责并入成立的跨部门、跨行业的综合执法机构中，由综合执法局统一行使本地各领域的综合执法权。据有关数据统计，山东省已有多个地区将文化市场综合执法纳入跨领域、跨行业综合执法，包括日照市、莱芜市、胶州市、滕州市、高密市等。[2]

　　（四）行政执法权配置是文化市场综合执法改革的主线

　　执法权的配置是指行政职权在各个职能部门之间分配、调整与取消等[3]，推进行政执法权横向和纵向的合理配置是行政执法体制改革的重要内容。在综合执法改革中，将行政执法权赋予哪些政府机关是要解决的重点问题。

　　文化市场行政执法权的横向配置呈现出由分散到集中的特点。行政执法权的横向配置又被称为功能性分配，即根据行政执法权作用客体的不同和承担任务的不同而对行政执法权进行横向水平性分割，形成功能性权力，从而使行政执法主体呈现出专业差别。[4]行政执法权横向配置过于分散就会导致行政执法权力分散在多个管理部门，执法队伍过多、过滥。[5]过去文化市场行政执法权力分散在文化、广电、新闻、出版、文物等多个部门，多头执法问题非常突出，改由一个机构综合行使多个管理部门的行政执法权，可以改善执法上的“分割治理”现象。因此，在文化市场综合改革中，行政执法权的横向配置呈现出由分散到集中的特点，并且横向集中范围越来越大，除了在“大文化”领域内集中，还进行了跨行业、跨领域集中。将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍，是党的十九届三中全会部署的重要任务。最终，文化、出版、广播电视、电影、文物、旅游等六大领域的行政执法权，以及“扫黄打非”和安全生产等执法事项全部由文化市场综合执法机构行使。

　　文化市场行政执法权的纵向配置则呈现出明显的向下转移特点：一是减少省级执法事项，取消省级文化市场执法队伍，省级文化市场综合执法机构只负责全省的文化市场行政执法的指导、监督职责，负责全省重大执法案件的监督指挥等；二是减少执法层级，逐步实现同城一支队伍，设区的市只保留其中一级执法队伍，压实基层文化市场执法职责，“同城一支队伍”正是减少市、县执法层级的主要措施，截至2019年底，已有198个市（州、盟）完成市、县两级执法队伍的整合改革任务；三是通过授权或委托方式将行政执法权下放到乡镇/街道一级。

　　三、深化文化市场综合执法改革面临的挑战

　　自2018年党和国家机构改革和新一轮文化市场综合执法改革启动以来，通过对文化机构的重新设置、机构职能的重新配置以及运行制度的完善，文化市场综合执法改革进入新阶段，形成了新局面。但在深化改革的过程中，老问题与新问题交织，成为进一步深化文化市场综合执法改革所必须面临的挑战。

　　（一）文化市场综合执法的法律法规滞后

　　1.文化市场监管立法滞后，影响市场的规范发展。首先，立法效力层次偏低，对文化市场监管的支撑作用有限。目前，监管执法依据多是一些条例、规定、通知、办法，在法律层面缺少对文化市场监管的规定；地方法规和规范性文件较多，其法律效应更多针对地方监管问题，与现有的针对个别领域出台的具体性法律一样，都不能有效引导文化市场监管的全局工作。其次，法律体系有待完善，存在监管空白区。在保护知识产权、加强新兴网络市场执法监管等许多方面都存在立法滞后现象，有关法律规范集中分布在互联网上网服务经营场所、音像市场、文艺演出市场和出版等几个特定领域[6]，加之执法手段单一，面对如此庞大的市场，执法人员常常疲于应付。

　　2.综合执法机构的现实情况与法律规定有冲突。首先，执法机构性质不符合法律规定。《行政处罚法》第十六条规定，国务院或经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。但目前文化市场综合执法机构接受同级文化和旅游行政部门的管理，为文化和旅游行政管理部门的内设机构或下属事业单位，其机构性质与上述规定相违背，主体合法性屡遭质疑。其次，委托执法合法性问题亟待解决。根据《行政处罚法》第十八条规定，依据依法行政的原则，文化市场综合执法机构要获得行政机关的委托实施行政处罚，必须要有相应的法律、法规或者规章作为依据。《文化市场行政执法管理办法》第二条规定，各级人民政府文化行政管理部门或者经法律法规授权的其他执法机构依法行使文化市场行政执法权。从目前文化市场综合执法权来源来看，并没有相关法律法规对文化市场综合执法机构的委托执法做出规定，而多是通过规范性文件对委托执法进行规定，缺乏法律、法规或规章作为依据，不符合上位法的相关规定，因此委托执法的合法性仍待商榷。

　　（二）统一文化市场综合执法主体会产生较多问题

　　新一轮改革中为实现“统一管理、统一执法、统一监督”，要求文化市场综合执法队伍以文化和旅游管理部门名义进行执法，并受其管理。这实际上是指导监督权的相对集中，指导监督权是行政管理职责的权力体现和权力延伸，与行政许可权、行政处罚权等其他行政执法权力不同，其对象不是行政相对人。指导监督权的出发点是尊重文化行政管理部门长期对文化市场监管的历史，以及管理文化执法队伍的经验、实践。[7]指导监督权的相对集中是通过对文化市场综合执法机构性质的统一规定实现的，即文化市场综合执法机构成为文化和旅游管理部门的下属机构，以其名义进行执法，统一了执法主体，但推进中也产生了一些问题。

　　1.以文旅部门名义进行执法，与多个文化行政管理部门产生冲突。中办发《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》在省、自治区层面明确，“各省、自治区文化和旅游部门整合文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场领域的行政执法职责，在相对集中行政处罚权的基础上，履行本地区执法指导监督、大案要案督办、跨区域重大案件查处和组织协调等职能”；在直辖市和市、县层面，明确“各直辖市和市县两级要整合组建文化市场综合执法队伍，统一行使文化、文物、出版、广播影视、电影、旅游市场行政执法职责，并承担‘扫黄打非’有关工作任务，由相关文化和旅游部门负责管理并以部门名义实施执法”，但在实际执法工作中仍然存在部分执法领域不能确定行政执法主体的现象。此次党和国家机构改革中，中央、省级文化和旅游、广播电视、新闻出版部门分设，市、县的新闻出版从文广新三局合一的管理体制中剥离，形成了文化分管局面。当涉及文化和旅游市场之外的执法案件时，其实际的主管部门为宣传、广播电视、新闻出版等部门，但目前规定所有执法均以文化和旅游主管部门的名义进行。由于行政执法主体是责权统一的主体，以其名义执法则要承担相应的执法责任，所以文化和旅游市场以外的案件是否应该以文化和旅游管理部门的名义进行执法，各地各部门对此都存在争议。执法主体的不确定性会对具体执法措施的施行产生影响，如最后下达的执法文书中盖哪个部门的章意味着哪个部门对案件负法律责任，当执法主体不明晰时，这就会成为有争议的问题。

　　2.部分地区归口文化和旅游管理部门管理的改革难度很大。文化市场综合执法改革试点以来，各地经过探索形成了不同的改革模式，组成了不同的文化市场综合执法主体。全国“一刀切”地推行文化市场综合执法队伍归口文化和旅游管理部门管理，不符合部分地区的实际情况，实施起来难度较大。2015年4月，中央编办印发《关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国138个城市开展综合行政执法体制改革试点工作，提出了行业综合执法，跨部门、跨行业综合执法和区域内综合执法三种改革试点模式，很多地区将文化作为重点试点领域。新一轮改革意见将文化市场综合执法主体和主管部门统一为文化和旅游管理部门，受该举措影响较大的主要为直辖市和文化市场综合执法被纳入综合行政执法局的地区。直辖市通过设立市政府直属的文化市场综合执法机构集中行使多个部门的行政执法权，以独立的名义做出行政处罚，其改革难度主要在于：市政府直属的文化市场综合执法机构在行政级别上明显高于作为文化和旅游局二级机构的执法机构，具有较大的执法自主权，且地方政府已通过出台地方法规对其进行授权，认定其作为文化领域的执法主体。新一轮的改革举措在一定程度上并不符合地方法规对文化市场综合执法主体的规定，且因打破已经形成的较为成熟的运作模式带来新的问题，如执法机构降级后的协调、日常工作的汇报存在困难等。

　　在文化市场行政执法被纳入跨部门、跨领域执法的地区，通过成立综合行政执法局来集中行使不同领域的行政执法权，如文化、交通、城管、水利等多个领域。该模式中文化市场执法与其他领域执法合并以后，原先的文化市场执法队伍被打散，与其他领域的执法人员重新组建综合性的执法队伍，负责管辖区域内的所有执法事项，接受综合行政执法局的统一领导，以综合行政执法局的名义进行执法。如果根据最新一轮改革意见统一归口文化和旅游部门管理，并以其名义进行执法，则相当于将文化执法重新剥离。因此，对于执行综合行政执法局模式的地区，在没有单独设立文化市场执法队伍的情况下，进行文化市场综合执法的归口调整，改革难度很大。

　　（三）文化市场综合执法运行机制亟待健全和优化

　　1.内部执法程序的规范化程度不够。行政执法程序的设定应在保障行政相对人合法权益的基础上实现执法效率最大化。内部执法程序涉及的是各部门之间的协作关系，与外部执法程序相比，行业管理部门之间的内部协作关系通常缺乏规范性的约束，并且在部门利益至上的影响下，相关部门之间的协作会缺乏动力，导致各种协作问题的出现。如笔者在调研中发现，某地区的工商行政管理部门在对文化企业进行营业登记时，未对文化部门做好“双告知”工作，文化企业虽取得了工商行政管理部门的营业许可，但其他方面无法满足文化行政管理部门的专项许可要求，问题出现后各部门间又互相推诿，给企业造成了经济损失。目前文化行政管理部门之间、文化行政管理部门与其他管理部门间的信息交流都不够顺畅，已有信息在综合行政执法系统中并未有效发挥作用，信息资源浪费现象比较严重。事实上，共享信息的最大障碍不在于技术，而在于缺乏规范化、制度化的信息共享机制，因而难以形成充分的动力和约束力。

　　2.文化市场综合执法机构与行业监管部门间权责不明晰。将文化市场的监管分为事前、事中与事后三个阶段，文化行政管理部门与文化市场综合执法机构通常会在事中与事后监管上产生权责不明、边界不清等问题。随着改革的深入，文化管理部门的事前审批职责和文化市场综合执法的末端监管职责各自清晰，但在事中监管上的职责交叉或监管空白问题则较为严重。各地对事中、事后监管的理解不尽相同，加之不同文化领域和生产环节的监管难易程度不同，使得执法机构和行政管理部门都更倾向于将复杂、耗费人力的监管事项的责任推给对方，更为常见的是文化行政管理机构将事中监管职责部分或全部推给综合执法机构，使其承担过多的事中监管任务。

　　（四）文化市场执法队伍建设有待加强

　　1.文化市场综合执法人员的职业素养亟待提升。对具体行政行为来说，行政执法人员的职业素养会在很大程度上影响执法效果。目前，文化市场综合执法人员整体的职业素养有了很大提升，但依旧存在很多问题。一是综合执法人员统一规范的行业准入制度、资质认证制度和职称评定制度均需要进一步完善。没有明确规范的门槛设定、能力评价和晋升规范影响了整体队伍的形象公信力和执法能力的公允度。二是综合执法人员的政治素质亟待提升。文化市场综合执法涉及意识形态、文化安全和政治稳定，复杂的文化表现形式、多元的文化内容和多变的文化市场环境均对执法人员的政治敏锐度提出了更高的要求，能够及时发现问题、在关键问题上站稳立场、在关键时刻主动作为，是目前文化市场执法人员亟待提升的能力。三是应对新型执法要求的业务能力亟待提升。当前文化市场执法范围不断扩大，新的文化业态、虚拟的文化空间和无界的文化传播都对执法人员的科技水平和专业能力提出了新的要求。对于新业态、新事物、新问题的回避、推脱和滥权在一定程度上造成了监管缺位、监管空白和监管不适等问题，如何适应移动化、碎片化、多元化、实时化的执法需求，是当前执法队伍面临的现实问题。

　　2.文化市场综合执法机构力量薄弱的问题亟待解决。一是与蓬勃发展的文化市场相比，综合执法人员的数量明显不足，特别是基层一线执法人员短缺的问题突出，身兼多职、一岗多责的现象较为普遍。二是执法人员的身份编制问题亟待解决，事业编与行政编混用、主力人员借调、临时外借人员、行政管理编制占用执法机构编制等问题也时有发生。三是存在执法队伍老龄化、非专业化问题，难以应对日益增长的新型执法要求和较强的执法压力，对执法频率、执法密度和执法效度均有所影响。四是执法人员的基础保障不到位。在物质配备上，一些基本的执法设备、执法装备欠缺，执法经费严重不足，新科技在执法硬件上的引入使用明显落后于实际需求，私器公用、公器私用的问题屡见不鲜。

　　四、深化文化市场综合执法改革的建议

　　（一）推进文化市场综合执法制度建设

　　1.推进全国统一立法。首先，尽快完善、出台《文化市场综合执法管理条例》。2019年7月5日，文化和旅游部办公厅就《文化市场综合执法管理条例（征求意见稿）》向全社会公开征求意见，旨在根据地方政府、学界以及社会提出的意见，进行修改完善。其次，尽快明确文化市场综合执法机构的法律地位，通过出台规范性文件解决执法权来源问题。

　　2.完善、细化现有法规。文化市场监管立法工作急需将实践中行之有效的措施制度化，加快有关法律法规的完善、修订和立法等工作。尤其要加快对行业监管空白的立法工作，掌握行业新动态和出现的新问题，建立健全法律法规体系，根据时代和行业发展特点，加快制定实施细则，促进文化市场管理的规范化和法治化。一是要完善当前较为薄弱的立法领域，细化法规内容，填补互联网监管立法的空白，尤其提升网络文化交易、互联网文化传播、旅游市场等监管领域执法依据的规范性和完善性，对法律法规中操作性差的法律条款进一步修订或增加法律解释，提高可操作性。二是规范自由裁量权，完善文化市场行政相对人的法律救济途径。在法规细则不完善的情况下，为避免执法者对行政处罚裁量权的不正当使用，需通过法规或规范性文件对执法人员的权力进行限制，制定裁量标准，对执法者的法定授权进行合理约束。

　　3.强化地方立法。在加强地方立法时要高度重视创新，既要坚持原则，又要立足实际、有所创造。各设区的市，要在充分考虑人口数量、地域面积、经济社会发展水平以及立法需要、立法能力等因素基础上，积极推进地方立法进程，鼓励先行先试。

　　（二）根据地方实际灵活解决文化市场综合执法主体问题

　　1.根据不同执法主体，制定相应的工作流程。以谁的名义进行执法对行政执法来说是至关重要的问题，这意味着在权责一致原则下，执法主体要为其做出的执法决策负相应的法律责任。目前，深化文化市场综合执法改革将统一文化市场行政执法主体作为重要内容，但各有关部门对执法主体的理解和实施存在争议，如何解决以文化和旅游管理部门名义进行执法与文化分管制之间的矛盾将成为未来一段时间内的重点问题。建议在各有关部门对执法主体表述存在争议的情况下，先行搁置，允许地方根据实际情况对执法主体进行裁定，即不强制规定必须以文化和旅游管理部门的名义实施处罚，尊重地方文化管理的复杂性，灵活选择文化市场综合执法主体，并根据执法主体的不同来调整案件线索分发、案件指导、案件督办等环节，规定相关的复议和诉讼责任。具体来说，以文化和旅游管理部门名义进行执法的案件，案件线索的分发、案件判定的主要意见以及相关的复议和诉讼责任由文化和旅游管理部门主要负责；若新闻出版、广播电视等其他文化行政管理部门为执法主体，则由相关部门负责主要的审核、指导和督办，并承担相应的行政复议和诉讼责任。

　　2.文化市场行政执法被纳入跨行业综合执法的地区可根据实际情况做出调整。已经将文化市场行政执法纳入跨领域、跨行业综合执法的地区，若将文化市场综合执法的部分从地方综合行政执法机构中剥离出来，重新归口文化和旅游管理部门管理并以其名义进行执法，难度较大，未必能实现改革预想的效果和目标。因此，可考虑允许此类地区根据地方实际情况进行选择，通过建立文化和旅游管理部门与综合行政执法机构的沟通协作机制，在信息共享、线索提供等方面规范合作。

　　（三）进一步健全文化市场综合执法工作运行机制

　　1.厘清文化市场综合执法机构与行业管理部门的职责范围，明确事中、事后监管边界，避免文化行政管理机构因事中监管的复杂性而将除事前审批之外的监管职责全部推给执法端。随着行政审批制度改革的深化，事前审批逐渐简化，行政审批部门和行政执法部门分离，事中、事后监管在文化市场管理中更加重要。与事前审批的明确性相比，明晰文化行政管理机构与文化市场综合执法机构在事中、事后监管上的权责边界更为重要，难度也更大。完善的权责清单制度可以帮助解决职能交叉和互相推诿、监管空白的问题，通过依法界定每个部门、机构和岗位的职责与权限，不仅可以实现职权法定，更有利于用规范化的手段和方式解决事中、事后监管上的混乱。因此，须加快制定、完善和细化各文化管理领域的权责清单，并及时补充和调整监管事项，建立完善的文化市场监管权责清单制度。

　　2.充分发挥文化市场管理工作领导小组和联席会议制度的协调议事作用。目前全国自上而下形成了文化市场联合执法工作联席会议制度，并成立了各级文化市场管理工作领导小组。2017年，全国文化市场管理工作联席会议第一次全体会议召开，联席会议制度的初衷在于建立跨部门跨区域执法协作联动机制，推动地方文化领域跨部门、跨行业综合执法，但目前文化市场联席会议制度和文化市场管理工作领导小组并未充分发挥作用。为建立健全部门间协调议事机制，应充分重视和强化文化市场管理工作领导小组以及文化市场联席会议制度在协调议事中的作用。第一，随着文化和旅游管理部门的合并，以及文化市场综合执法范围的扩大，在执法工作中需协调的机构和单位会更加复杂。因此，可根据实际情况，对地方各级文化市场管理工作联席会议的成员单位进行适当补充。第二，自上而下地加强联席会议制度建设，尤其需加强中央层面联席会议制度的建设，适当增加全国联席会议和联络人会议的次数，建立联络员小组，并通过定期汇报工作、联合培训等方式加强成员小组之间的联系。第三，通过各地党委政府发布文件，确认文化市场管理工作小组为正式机构，确保其常态化。

　　3.规范审批与执法信息共享机制。前端审批与末端执法信息的互通是完善事前、事中、事后监管的必备条件。审批、监管、执法职责分开配置，容易出现各自为政、信息互不共享的现象。近年来，审批、监管与执法信息的共享意识在加强，也取得了明显的进步，但信息共享程度还有待提升，如目前行业管理部门会对文化企业的名字以及地址等信息进行公布，但这些信息对执法端来说并不完备，执法所需信息必须更加细致，如IP、电话以及提交的各种材料等。这些审批信息是在执法中确定当事人身份、住址、联系方式等的主要方式。另外，执法信息也会为审批端所用，对审批行为做出提示和指导，若审批和执法信息有冲突、相矛盾，会涉及法律问题。因此，需做好全国文化市场技术监管与服务平台和各级行政区划数据平台之间的接入，针对目前存在的信息更新频率低下、信息录入不能满足办案需求的问题，提升平台数据更新频率和信息录入的及时性。笔者调研发现，执法机构所需的审批信息有时还需要通过人情关系的方式获得，虽然审批信息与执法信息的共享一直在被强调，但尚没有通过制度化的形式对其进行规范。因此，应对信息公开和共享的频率和内容提出要求，形成信息共享的动力机制。

　　（四）进一步推进综合执法队伍建设[8]

　　1.加强文化市场综合执法能力建设，锻造“火线上的队伍”。一是要明确综合执法机构的属性定位，形成与执法职能相匹配的机构定位，将党的领导贯穿文化市场管理的全过程。合理配置综合执法机构的行政编制与事业编制，保证机构的编制总数，对相应的领导职数做合理分配，保证机构的稳定性。二是做好平稳过渡衔接，顺应当前文化管理职责改革和文旅融合发展的趋势，合理配置党委和政府之间的监管职能和执法职责，做好相应监管权能的平稳移交和有效衔接，防止出现监管真空，在职能划转中严格厘清行政管理、综合执法、基础保障等不同职能岗位人员的转隶规则，防止出现乱岗乱责现象。三是严格设定职业门槛和资质管理，把好执法人员的进入关，尽量避免在执法岗位中使用借调、外聘和派遣人员，保证专人专职，探索形成执法资格年检、执法资质等级管理和执法资格吊销等制度，强化约束。

　　2.完善综合执法队伍基础保障，增强执法力量的战斗力和向心力。一是做好存量人才的培训提升，形成规范化、常态化、定期化的人员培训制度；参照宣传文化单位公务员管理要求进行干部任免，综合执法人员依法依规参照公务员法管理；建立专项业务学习机制，对工作人员在岗在职进行学术研究、技能提升等予以一定的支持奖励。二是做好增量人员的选拔招募，实行管理素质、专业技能和政治素养并重的评价标准，进一步优化人才队伍结构，特别注重对有技术背景、专业背景和特殊才能人员的招募聘用，全面提高管理效能。三是加强执法经费和基础设施保障。着力保障执法装备及时到位，不断增强对于智能化执法终端设备和综合智能管理平台的改造提升。

　　注释：

　　[1]参见吕普生：《中国行政执法体制改革40年：演进、挑战及走向》，《福建行政学院学报》2018年第6期。

　　[2]参见曹启鹏：《文化体制改革实践中文化市场综合执法改革的可行性路径选择》，《克拉玛依学刊》2018年第2期。

　　[3]参见戢浩飞：《肖登辉论综合执法权的合理配置——基于执法权发展面向的分析》，《湖北警官学院学报》2017年第3期。

　　[4]参见郝宗钰：《论我国行政执法主体的权力配置及监督》，贵州大学2008年硕士学位论文。

　　[5]参见史文清：《行政执法权力配置的几个问题》，《理论前沿》2004年第20期。

　　[6]参见刘继萍：《文化市场监管立法的突出问题与对策》，《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

　　[7]参见文化和旅游部文化市场综合执法监督局：《深化文化市场综合行政执法改革》，《中国机构改革与管理》2019年第2期。

　　[8]本部分由课题组成员孙博撰写，特此说明。

　　祁述裕：民进中央参政议政特邀研究员，中央党校（国家行政学院）文史部创新工程首席专家，教授，博士生导师，享受国务院特贴专家。

　　徐春晓：中国传媒大学文化产业管理学院博士研究生。