粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，在国家发展大局中具有重要战略地位。持续推动粤港澳大湾区的绿色低碳发展，可以在我国做好碳达峰、碳中和工作中起到示范作用。当前，粤港澳大湾区在空气质量改善和绿色低碳发展方面还面临以下挑战：

　　一是在控制碳排放方面缺少顶层设计和上位法的统筹支撑。低碳转型亟需通过一部综合性法律来协调规范各部门及各利益方采取共同行动。二氧化碳并非常规污染物，难以用目前的环境保护和污染控制相关法律进行规范。

　　二是碳排放的控制制度和目标体系尚不完备。对实现碳达峰和碳中和目标的制度安排不足，碳排放总量控制目标体系不够完善。为实现碳达峰、碳中和目标，还需要更有力的保障。

　　三是推动绿色低碳的制度手段不足。绿色低碳涉及到生产、消费、流通到交易的全过程。碳中和对经济社会产生重大影响，可能会改变国家的产业分布格局以及经济发展格局，涉及到多个层面的改革，迫切需要创新制度手段。

　　四是大气污染物和温室气体排放协同治理机制尚不完善。空气质量改善不足，臭氧污染问题突出。对生成臭氧的氮氧化物和挥发性有机物的排放控制不够，臭氧已成为我国环境空气质量评价六项指标中唯一持续上升的污染物。广东省的臭氧污染具有代表性，2020年全省空气质量超标天数中76%是臭氧污染超标造成的。

　　建议：

　　一是加快制定应对气候变化法。作为全国性综合性的法律，以碳达峰、碳中和为目标，统领各方采取行动。将碳排放或温室气体排放总量控制制度作为该法核心，研究制定碳排放许可、碳排放空间配置和碳排放权交易等配套制度，建立促进清洁发展与绿色低碳转型的灵活执行机制，完善相关部门的职责和工作程序，加强统筹协调。

　　二是构建粤港澳大湾区碳排放目标体系。以碳排放总量控制目标替代现有的能源消费总量控制目标，构建以碳排放总量控制目标为核心、碳排放强度和能耗强度双降的目标体系。在具体目标值确立过程中，充分借鉴现有能源、环境约束性指标，根据粤港澳大湾区的经济、能源、环境等方面的多项指标综合确定。实施碳排放减量总量控制的模式，制定减排时间表，将相应指标纳入粤港澳大湾区的五年规划和年度计划。兼顾长期碳中和目标，制定粤港澳大湾区中长期的碳排放目标和路线图。

　　三是采取多种制度手段推进粤港澳大湾区碳达峰、碳中和工作。完善碳排放基础数据统计测量、报告、核查制度。发挥市场作用，以碳排放总量控制目标和交易制度为基础，以市场覆盖范围内的排放配额总量为约束，形成体现排放者付费原则的约束机制。探索将用能权和碳排放权交易合并，将可再生能源引入碳排放权交易体系。发挥广东省在粤港澳大湾区的带动作用，制定地区碳达峰、碳中和工作先行先试方案，加快产业和能源结构调整，增加生态碳汇。扩大控排行业覆盖范围和碳普惠试点城市覆盖范围，推动碳捕集技术的研究。优先选择一批优势绿色产业、技术和项目，规范和引导投资取向。推动珠三角城市群碳排放率先达峰。

　　四是协同控制温室气体和大气污染物。加强PM2.5与臭氧污染的治理，构建以臭氧防控为核心的大气污染防控体系，针对臭氧前体物排放重点行业，进一步综合整治。统筹粤港澳大湾区空气质量达标和温室气体达峰“协同双达”规划。推动温室气体排放管理与生态环境保护督察以及污染防治监测、评价、执法、考核等体系的有效衔接，加快大气污染防治和应对气候变化协同控制工作进展。

　　五是加强粤港澳大湾区区域交流合作，构建与国际一流湾区相适应的现代环境治理体系。根据粤港澳大湾区区域战略定位和生态环境特点，加强三地生态环境保护领域交流合作。广东省充分发挥带动作用，借鉴港澳先进生态环境管理经验，先行先试，提升环境治理体系和治理能力现代化水平，构建粤港澳大湾区高质量生态文明建设格局。